Ayer 129/2023 (1): 299-324
Marcial Pons Ediciones de Historia
Asociación de Historia Contemporánea
Madrid, 2023
ISSN: 1134-2277
DOI: 10.55509/ayer/1179
© Jorge Lafuente del Cano
© Pedro Pablo Ortúñez Goicolea
Recibido: 29-12-2019 | Aceptado: 09-07-2020 | Publicado on-line: 10-01-2022
Editado bajo licencia CC Attribution-NoDerivatives 4.0 License

El Plan Francia ante el intento de frenar el ingreso de España en la CEE

Jorge Lafuente del Cano

Universidad de Valladolid
jorge.lafuente@uva.es

Pedro Pablo Ortúñez Goicolea

Universidad de Valladolid
portunez@uva.es

Resumen: La adhesión a las Comunidades Europeas fue uno de los grandes objetivos de España durante el siglo pasado, pero resultó un proceso largo y duro. A las dificultades internas que estaba viviendo la Comunidad, se unieron las reticencias francesas a una rápida entrada española, por el temor a su competencia agrícola. Ante esta situación, el equipo negociador español del Ministerio para las Relaciones con las CEE trató de buscar una solución. El artículo estudia el origen y la evolución de un plan estratégico, económico y político que dicho equipo desarrolló en Francia con objeto de modificar la actitud gala, para favorecer así la entrada española en el Mercado Común.

Palabras clave: España, Francia, Comunidades Europeas, relaciones franco-españolas, transición a la democracia.

Abstract: One of Spain’s great objectives during the previous century was accession to the European Communities, but this was a long and difficult process. In addition to internal difficulties within the Community, the French were reluctant to accept a rushed Spanish entry. The main issue was agriculture competence. Faced with this situation, the Spanish negotiating team attempted to find a solution. This paper analyses the origin and evolution of a strategic, economic and political plan that this team developed while in France. This plan sought to modify the French position, and, by so doing, promoted Spanish entry into the Common Market.

Keywords: Spain; France; EEC; French-Spanish Relations; Spanish Transition to Democracy

Introducción

La adhesión a las Comunidades Europeas fue uno de los grandes acontecimientos económicos y políticos de España en la segunda mitad del siglo xx. Si la transición política tras la muerte del dictador posibilitó el establecimiento de un régimen democrático, tuvo como corolario el acercamiento definitivo a las instituciones comunitarias.

Los trabajos sobre las relaciones entre España y Europa en los años de la Transición y durante la propia negociación para la entrada en la CEE son abundantes 1. Una negociación que se extendió a lo largo de siete años y que, si bien tuvo un gran contenido técnico, requirió de igual modo una iniciativa política clara. En este sentido el papel de los países miembros fue decisivo. Las relaciones económicas y políticas entre España y Francia, y el peso de esta en el proceso de negociación español ha sido objeto de par­ticular atención 2.

El presente trabajo supone el estudio de una cuestión que no ha tenido cabida hasta el momento en la literatura del periodo. Se trata del Plan Francia, una campaña diplomática, política y económica, gestada y desarrollada por el Gobierno español desde 1978 con el objetivo de modificar la actitud francesa, hostil en buena medida a una incorporación rápida de España en las Comunidades Europeas. Un plan que pudo haber cambiado la historia reciente del país si hubiera conseguido su principal objetivo: frenar el veto francés a la entrada española que pronunció su presidente, Valery Giscard d’Estaing, en junio de 1980. El trabajo supone, por lo tanto, adentrarse en el factor interno de la negociación española, aportando así una nueva perspectiva de la relación bilateral franco-española en los años setenta.

Resulta necesario estudiar cómo el Gobierno español trató de facilitar su incorporación al Mercado Común, puesto que los inicios de la negociación española, tras la solicitud oficial de entrada en 1977, vinieron marcados por la creación de un Ministerio encargado de abrir la negociación española en cuanto resultase posible. El rol de este Ministerio para las Relaciones con las Comunidades Europeas fue fundamental. Por un lado, llevó de forma única la dirección de la negociación y, por otro, se mostró dispuesto a escuchar e implicar a todas las entidades políticas, económicas y sociales del país. En los contactos iniciales del equipo negociador con los países miembros y con las autoridades comunitarias se puso muy pronto de manifiesto el papel clave que jugaría Francia en el desarrollo del proceso. Por ello los negociadores españoles diseñaron una campaña estratégica para tratar de influir en el Gobierno francés, superar sus recelos y obtener así una entrada más rápida en la Comunidad.

El Plan Francia se gestó a finales de 1978 y se puso en marcha apenas unos meses después de la apertura oficial de las negociaciones, que tuvo lugar el 5 de febrero de 1979. El equipo negociador español comprendió que, a pesar de las promesas políticas de una entrada rápida en el Mercado Común, la situación interna de la Comunidad y los propios intereses individuales de los países miembros —que habían recibido la solicitud española con una mezcla de alegría y aprensión— 3 iba a conllevar una negociación larga y difícil. El plan de acción se estableció en tres frentes bien definidos —económico, político e informativo— con un objetivo preciso: mostrar al país vecino que la incorporación de España no suponía una amenaza económica, sino también una serie de oportunidades. Desde el punto de vista económico, por la posibilidad de acceder a un nuevo mercado de más de 37 millones de personas; y desde un punto de vista estratégico, con una Comunidad que movería su centro de gravedad hacia el Sur, consolidando a Francia en una posición geográfica central.

Para tratar estas cuestiones se plantea, en primer lugar, el análisis de las claves del inicio de la negociación española, caracterizada por unas circunstancias especialmente arduas de la historia comunitaria y que, en su momento, pudieron ser subestimadas dentro de España. La lentitud procedimental de la negociación de adhesión a las Comunidades Europeas fue muy diferente al vertiginoso ritmo de los cambios políticos que se vivieron en España entre 1976 y 1978.

Posteriormente, se estudian las primeras interferencias de Francia en el proceso de entrada español. Los negociadores españoles siempre quisieron seguir el ejemplo —tanto en la forma de la negociación como en el ritmo— de los procesos seguidos en la primera ampliación comunitaria, de 1973, pero pronto la realidad hizo encaminarse por otros derroteros.

A continuación, se analiza el Plan Francia y los límites que tuvo la campaña. Conocer sus resultados definitivos es, precisamente, el principal reto, puesto que resulta complicado medir la acción y la influencia de la acción diplomática española tanto en los principales representantes de los sectores económicos del país vecino, así como en su clase política. En cualquier caso, el diseño y el desarrollo del plan ayudan a entender mejor y con mayor profundidad tanto las razones económicas y políticas de ambos países como la visión interna del primer equipo negociador español, que encaró la misión de poner en marcha la ansiada negociación con la Comunidad.

Tres claves para una negociación

El equipo negociador

El proceso de transición de la dictadura a una democracia parlamentaria posibilitó, por vez primera desde el Tratado de Roma, el acercamiento definitivo de España a las Comunidades, cuya relación se regía hasta entonces por el Acuerdo Económico Preferencial de 1970. La imposibilidad de la España franquista de unirse a la CEE por motivos políticos había supuesto que democracia y Europa quedasen de alguna manera vinculados en el país. Esa estrecha relación se materializó en 1977: apenas un mes después de las primeras elecciones democráticas tras la muerte de Franco, el ministro de Asuntos Exteriores del nuevo Gobierno, Marcelino Oreja, presentó oficialmente la solicitud de adhesión. Por parte española, a partir de ese momento, se planteó una nueva estructura administrativa para dirigir el proceso de la futura negociación comunitaria. En febrero de 1978 se creó el Ministerio para las Relaciones con las CEE, cuyo primer titular fue Leopoldo Calvo-Sotelo. Un ingeniero con dos décadas de trabajo en la empresa privada —siempre en la órbita del Banco Urquijo— 4, presidente de RENFE, y que había formado parte de los dos primeros Ejecutivos tras la muerte de Franco: como ministro de Comercio en el último Gobierno Arias y como titular de Obras Públicas en el primero de Adolfo Suárez.

La composición del primer equipo negociador del Ministerio reflejó una primacía del factor técnico sobre la filiación política. Formaron parte de este dos docenas de personas, en su mayor parte funcionarios de alto nivel procedentes de otros Ministerios, así como consejeros técnicos procedentes de Comercio, Dirección General de Aduanas o la Dirección General de Pesca 5. Se pretendía implicar al conjunto de la Administración en un proceso que traería consecuencias a todos los niveles del país. Tras la composición del primer equipo, el Ministerio planteó su estrategia. Partiendo de la premisa de la anticipación (puesto que España era la auténtica interesada en acceder a las instituciones comunitarias y por ello debía prever los problemas y anticipar las soluciones) se planteó una doble estrategia, hacia el interior de España y hacia el exterior.

La estrategia interior tenía el objetivo de difundir la realidad comunitaria en todas sus vertientes a una población española mayoritariamente europeísta, pero sin unos conocimientos suficientes 6.

La estrategia exterior se dirigía de modo fundamental a abrir la negociación formal en cuanto fuera posible y, por ello, tenía dos destinatarios principales: por un lado, las instituciones comunitarias que debían autorizar el inicio de la negociación mediante un dictamen vinculante; por otro, los países comunitarios que, a partir del inicio de la negociación, tendrían el poder para marcar el modo, las formas y el ritmo de la negociación.

La situación comunitaria

La Comunidad atravesaba en esos momentos una etapa compleja y de adaptación a las nuevas circunstancias del momento. Esto afectó y se hizo presente en la negociación y proceso de adhesión de España.

Después de un periodo exitoso con la consolidación de la arquitectura institucional prevista por los seis miembros fundadores de las Comunidades —que coincidió con una etapa de gran crecimiento económico en Europa— el panorama en los años setenta se había ensombrecido y se afrontaba un preocupante estancamiento institucional que se comenzó a denominar «euroesclerosis» 7.

La adaptación lenta de la primera ampliación comunitaria de 1973 —Reino Unido, Irlanda y Dinamarca— había incrementado algunos de los problemas endémicos, como el déficit democrático de algunas instituciones comunitarias o la ineficacia del proceso de toma de decisiones. Esta situación se agravó en sus efectos por la crisis económica internacional que golpeaba a las economías eu­ropeas desde 1973.

Diversos proyectos trataron de proponer soluciones. Quizá el más conocido fue el informe elaborado en 1975 por el primer ministro belga, Leo Tindemans, en el que planteaba una serie de reformas institucionales que reforzarían el papel del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión 8. Tindemans consideraba que la Comunidad Europea estaba en un periodo de transición, pues la proyectada Unión Europea supondría un cambio esencial, una diferencia cualitativa. En esos años, además, se pusieron en marcha algunas iniciativas que trataron de impulsar el proyecto europeo, como la elección por sufragio universal del Parlamento en las elecciones de 1979 o la implantación del Sistema Monetario Europeo ese mismo año.

De este modo, la solicitud de adhesión de España llegó en el momento en que algunos de los elementos fundamentales de la vida comunitaria, como el peso de sus instituciones, el reparto del poder, los presupuestos o las relaciones con países terceros se encontraban en plena adaptación 9. Los países miembros de las Comunidades no tenían una misma opinión sobre la dirección que se debía seguir y el modo de afrontar los nuevos retos, lo que en ocasiones se ha sintetizado en la dicotomía ente federalización y mantenimiento de las soberanías nacionales 10. Algunos de esos países consideraban que, hasta que los problemas no se resolviesen internamente, era preferible no volver a ampliar el Mercado Común; mientras que otros eran partidarios de la ampliación en cuanto se diesen las condiciones objetivas por parte de las naciones candidatas.

Se deduce así, que ni la situación política ni la económica eran las ideales para la negociación de España a la que, además, se le habían adelantado dos países: Grecia y Portugal.

El papel de Francia

En la historia del acercamiento de España a las Comunidades Europeas, el papel de Francia en contra del interés español en lograr un pronto ingreso fue una constante. No se puede olvidar, además, las diferencias entre ambas naciones en una cuestión tan sensible como la situación de los terroristas de ETA en el territorio galo 11. Se exponen a continuación algunas de las intervenciones francesas que supusieron un retraso en el calendario de la negociación española.

En primer lugar, la solicitud de adhesión. Una vez presentada por España la solicitud oficial de adhesión, en julio de 1977, el Consejo de Ministros debía dar el visto bueno. Tanto en el caso previo griego como en el portugués, el primer Consejo de Ministros tras la solicitud había tomado una decisión favorable. A la delegación española en Bruselas llegaron comentarios sobre ciertas maniobras retardatarias que se justificaban en la pretensión por estudiar con más detalle el proyecto español 12. Ante la perspectiva de que, por influencia francesa, el caso español fuera distinto al de los otros candidatos, el presidente del Gobierno decidió organizar un viaje por las capitales comunitarias para prevenir el peligro. Se consiguió el objetivo, y el 20 de septiembre de 1977 el Consejo dio el visto bueno político a la solicitud española 13.

En segundo lugar, los informes. Tras la aceptación de la solicitud española los organismos comunitarios emitieron una serie de informes para analizar la situación económica de España y el impacto de su entrada: el «fresco» y el informe del Comité Económico y Social —que no eran vinculantes— y el dictamen. El primero de ellos, denominado «fresco» (en metáfora tomada de la pintura) suponía una reflexión unilateral de la Comisión, y se dio a conocer en abril de 1978. Fue interpretado por el Ministerio encargado de la negociación de manera optimista, al abrir las puertas de la negociación, pero a la vez como ambiguo, al no concretar medidas en aspectos importantes como la futura política regional o las eventuales ayudas comunitarias a los países candidatos, las denominadas «acciones comunes». A España le resultaban especialmente interesantes en el caso agrícola, pero Francia se oponía con rotundidad, al considerar que esas políticas conjuntas solo deberían llevarse a cabo cuando los candidatos formasen parte oficialmente de las instituciones comunitarias 14. En septiembre de 1978, y antes de la publicación del preceptivo dictamen, el presidente de la República Francesa, Valery Giscard d’Estaing, solicitó un nuevo estudio, conocido como el de los tres sabios 15, en el que tres personalidades europeas de prestigio realizarían un informe para examinar los problemas de la ampliación de las Comunidades Europeas. Fue interpretado por el equipo negociador español como un intento de ralentizar el proceso de entrada 16. Por fin, en noviembre de 1978 se publicó el dictamen. Su resultado positivo posibilitó la apertura de las negociaciones, que tuvieron lugar el 5 de febrero de 1979. Sin embargo, algunos aspectos del dictamen eran preocupantes y los negociadores españoles creyeron ver de nuevo la pluma francesa: especialmente en los temores que se reflejaban sobre la «gran capacidad» agrícola española, basada en el nivel inferior de los precios y el menor coste de su mano de obra 17.

En tercer lugar, las negociaciones. Por un lado, las fechas de desarrollo de las sesiones de negociación. Durante su apertura en el mes de febrero, la presidencia de turno comunitaria, que recaía precisamente en Francia, decidió posponer unos meses el segundo encuentro oficial 18. Los negociadores españoles confiaban en poder evitar un retraso que consideraban injustificado. Gracias a la mediación germana se llegó a una solución de compromiso: en septiembre de ese mismo año 1979 se tendría una nueva sesión negociadora, pero en esta ocasión a nivel de suplentes 19. Si en este punto la situación se resolvió de manera positiva, en el otro relativo a la propia negociación, de mayor calado, el resultado sería diferente. Nuevamente por influencia francesa, se determinó que la negociación tendría dos partes diferenciadas: la primera, la visión de conjunto (vue d’ensemble) en la que se analizarían de manera global todos los aspectos de la negociación y la segunda, en la que se podrían cerrar acuerdos concretos en cada uno de los sectores. Para España este modelo de negociación, que no se había seguido en la primera ampliación comunitaria, era innecesario. Esa reclamada visión global ya se había obtenido en los informes comunitarios sobre la economía española, y suponía por tanto una forma de ralentizar la negociación. El movimiento diplomático para tratar de alterar la estructura y tiempos de la negociación no tuvo éxito y no se consiguió modificar 20.

Por último, un acontecimiento político interno francés se vislumbraba trascendental: en abril de 1981 tendrían lugar las elecciones presidenciales. Un acontecimiento en el que España podría convertirse, sin pretenderlo, en argumento de campaña. Parecía claro, por lo tanto, que para esa fecha el grueso de la negociación tendría que estar acordado a expensas de cerrar los flecos más adelante 21. El estado de ánimo de los negociadores españoles sobre el papel de Francia se vislumbra en la conversación que Gaston Thorn, primer ministro de Luxemburgo, mantuvo en mayo de 1978 con Calvo-Sotelo:

«Pero en el caso de Francia hay razones distintas. Van más allá de la simple agricultura. Han pasado las elecciones [legislativas, celebradas en marzo de 1978] y no ha cambiado. Es la más reticente a su ingreso. Pero no den a esto estado oficial. No se indignen. Aguanten. No den ustedes pretexto a un aplazamiento de las negociaciones. Están deseándolo. Están jugando una partida de profesionales, no de amateurs. Inglaterra aceptó ciertas condiciones, no muy concretas por cierto, y una vez dentro planteó sus problemas. No se dejen engañar. Sean constantes» 22.

Un consejo que los negociadores españoles tuvieron que seguir aún en mayor medida de lo recomendado por el futuro presidente de la Comisión Europea.

El Plan Francia

Este preámbulo se hacía necesario para captar con mayor profundidad la importancia que tenía desarrollar el denominado Plan Francia, con el que tratar de superar los numerosos obstáculos que se levantaron ante la solicitud española. Suponía un plan de acción en varios frentes (económico, político, diplomático) para tratar de acercar posturas con el país del hexágono. Se pretendía llevar a cabo un extenso programa informativo en territorio francés sobre la realidad económica de España, su propósito de entrar en la Comunidad y las consecuencias para Francia de la adhesión. Se tomaron como modelo las «Jornadas de Información» que el Ministerio para las Relaciones con las CEE llevó a cabo durante el último trimestre de 1978 por todas las provincias españolas. Habían consistido en una serie de encuentros y reuniones, coloquios y conferencias para explicar el cómo, cuándo y por qué de la petición española de adhesión a las Comunidades Europeas 23. El Plan Francia se venía gestando desde el viaje que Calvo-Sotelo realizó a Francia en diciembre de 1978 24. El 2 de mayo de 1979 el embajador español en París urgía su puesta a punto 25 y apenas una semana después, se recibió en la sede del Ministerio para las Relaciones el embrión del programa 26. Se iba a poner en marcha apenas tres meses después de la apertura oficial de negociaciones con la CEE.

El autor del plan fue Daniel de Busturia, uno de los más estrechos colaboradores de Calvo-Sotelo. Había realizado una larga estancia de investigación en Bruselas a través de la Cámara de Comercio y desde allí había seguido de cerca la realidad comunitaria y francesa. En 1977 había elaborado un Libro Blanco para la adhesión de España a la Comunidad y, ya dentro del equipo negociador, firmó numerosos informes sobre la organización interna del Ministerio para las Relaciones y sobre la posición francesa en relación con la ampliación del Mercado Común. Cuando Calvo-Sotelo fue nombrado vicepresidente económico en el último Gobierno de Adolfo Suárez (septiembre de 1980), una parte del equipo negociador siguió en el Ministerio para las Relaciones con las CEE y otra lo acompañó en su nuevo destino. Este fue el caso de Busturia, que siguió a Calvo-Sotelo hasta la presidencia del Gobierno (1981-1982).

En relación con Francia, Busturia partía de la necesidad de definir una estrategia específica de opinión pública, empresarial y política en el país vecino que facilitase el proceso de adhesión español a la CEE y que evitase un eventual veto. Consideraba necesario conocer al detalle la posición francesa, con lo que sería más fácil contrarrestar algunos de sus argumentos. Para ello definía los planteamientos franceses en dos bloques: económico y político. Los económicos se centraban, por un lado, en el temor a la modificación de la política agrícola común, de la que eran principales beneficiarios y, por otro, en la competencia de ciertos productos españoles. Los políticos partían de la base de que los departamentos del Sur de Francia eran «de alta sensibilidad política», no solo por los estrechos márgenes del electorado de cada partido —que contextualizaban las posturas contrarias a la adhesión española de la derecha gaullista o de los comunistas—, sino también por el convencimiento de los habitantes de la región de que su retraso se debía en parte a España; a juicio de Busturia, la causa de ese retraso se debía más bien al centralismo francés, la falta de iniciativa y poder de sus instituciones regionales y de sus empresarios.

De ahí que los argumentos españoles debiesen tener, por un lado, un enfoque defensivo y, por otro, activo. Con el enfoque defensivo se trataría de contrarrestar el clima pasional de las relaciones franco-españoles en algunas regiones francesas, buscando revertir los argumentos económicos contra la adhesión y posibilitando que el Gobierno francés no se viese abocado a una solución drástica contra la adhesión española. El enfoque activo asumía tanto el uso de la palabra —mostrando la existencia de una comunidad de intereses franco-española, poniendo en un contexto global la economía de ambas naciones y defendiendo incluso la eventual implementación de medidas compensatorias para el Sur de Francia— como la acción —con actos de carácter empresarial, industrial y agrícola en el territorio vecino—.

Una vez detallados los objetivos básicos del plan se marcaron las prioridades. En cuanto a la geografía, el plan debía centrarse en París y, sobre todo, en la zona sur de Francia, partiendo de las siguientes ciudades: Bayona, Burdeos, Tarbes, Toulouse, Montpellier, Perpiñán, Marsella, Nimes y Niza. A ellas se podrían añadir acciones ocasionales de apoyo en aquellas zonas industriales y agrícolas —como Lille, Lyon o Estrasburgo— que se verían beneficiadas por la adhesión de España y que podrían contrarrestar así los efectos negativos de otros lugares. El peso de la campaña estaría en manos de partidos políticos, fuerzas económicas y sociales y de la propia administración española. En cuanto a las actividades, se debían priorizar los coloquios y los contactos personales, los estudios y las campañas de prensa.

La red de cónsules españoles en Francia debía servir como plataforma clave para sacar adelante el plan. Por ello resultaba fundamental la coordinación en cuatro puntos: reuniones con la elite local; coordinación de encuentros empresariales; promoción de otra clase de eventos y, por último, el envío de información al Ministerio, tanto de las noticias sobre España que apareciesen en los medios de información locales como de las actividades que se organizasen desde los consulados en territorio francés. Un buen ejemplo lo constituyó el concienzudo seguimiento que realizaron tanto Embajada como consulados sobre los viajes del presidente francés, Valery Giscard d’Estaing, por los departamentos del sur, en mayo, y de Aquitania, en octubre de 1979 27.

El Memorándum

Junto con el programa de acción para el desarrollo del Plan Francia, Busturia elaboró un amplio memorándum sobre Francia que debía servir para conocer mejor la realidad del país vecino y para elaborar argumentos que se pudiesen utilizar en los actos y actividades que se desarrollasen durante la campaña en territorio francés 28. Resulta significativo el esfuerzo de síntesis del informe, que demuestra el interés que España tenía por el que consideraba principal obstáculo para la adhesión a la Comunidad 29.

Dos aspectos resultan fundamentales en el memorándum: la cuestión política y el argumentario, en el que destacaba la cuestión económica.

En cuanto a la cuestión política se acentuaba el equilibrio entre bloques que se había forjado en las elecciones legislativas de 1978, que tendrían un segundo test en las elecciones europeas de junio de 1979 y su batalla definitiva en las presidenciales de 1981. Por un lado, el centro con la Unión para la Democracia Francesa (UDF) del presidente Giscard y la derecha con la Agrupación por la República (RPR) del alcalde de París y antiguo primer ministro, Jacques Chirac; por otro, la izquierda con el Partido Socialista de François Mitterrand y el Partido Comunista de Georges Marchais.

Busturia defendía que Giscard buscaría una «cohabitación razonable», tratando de acercarse al Partido Socialista y de captar el voto gaullista, para romper así el binomio izquierda-derecha que había dominado la política gala en las últimas décadas 30. Esta estrategia centrista encontraba dos problemas principales: el eventual contraataque del RPR, que podía atraer a una parte de los simpatizantes y cargos públicos de la UDF; y además el firme deseo de Mitterrand de convertirse en presidente. Por todo ello cabía la posibilidad de que Giscard se tuviese que conformar con la repetición de las alianzas existentes. De cara a las elecciones europeas, estaban pesando más los argumentos internos que la política exterior. Y se daba una doble situación: la lista europea del RPR se oponía firmemente a la cesión de soberanía francesa en Europa y utilizaba el argumento de la adhesión española como baza electoral en la zona sur del país. La UDF, que presentaba una lista al parlamento encabezada por Simone Veil, jugaba a un nacionalismo moderado, pero no quería criticar excesivamente las posiciones de los gaullistas. A la izquierda, el partido comunista adoptaba también una postura nacionalista y en contra de la adhesión española y dejaba así en incómoda posición al Partido Socialista, que tampoco podía rechazar con dureza los argumentos del PCF.

El asesor de Calvo-Sotelo realizó a este respecto uno de los estudios más interesantes del documento. Un análisis electoral de los departamentos del sur de Francia, en los que se quería poner en marcha el Plan Francia. Para ello diseccionó cada uno de los diecisiete departamentos de la zona, con sus correspondientes circunscripciones electorales, comparando los resultados de las elecciones presidenciales de 1974 con los de las elecciones legislativas de 1978. El resultado revelaba una de las claves en la posición francesa con respecto a la adhesión: en alguno de los departamentos que más temían la adhesión española, el resultado electoral era especialmente reñido, con unas diferencias que en ocasiones no llegaban a cien votos. En varias de esas contiendas los rivales eran, precisamente, los mayores opositores a la entrada española: el RPR y el PCF. El análisis también permitía rastrear los lugares donde la campaña de opinión pública sería más complicada o aquellos en los que pudiesen comprenderse con más facilidad los argumentos españoles.

El argumentario era el otro apartado clave del largo memorándum elaborado por el asesor del ministro para las Relaciones con las CEE. Los motivos que estaban detrás de la resistencia a la adhesión española eran de diversa índole: la proximidad geográfica de una zona económicamente deprimida en Francia que hacía frontera con lugares industrializados en España; el interés electoral de los partidos y el complejo de abandono de algunos departamentos franceses, que pretendían rentabilizar la polémica con España para recibir ayudas económicas de París. Tras el razonamiento general, y de cara a la puesta en marcha del Plan Francia, Busturia recopiló de forma precisa una numerosa serie de argumentos que defendían en Francia los grupos que recelaban de la adhesión española a la Comunidad. Destacaban en ellos las cuestiones económicas. De forma paralela se ofrecía la contraargumentación por parte española. Se analizan a continuación esas ideas clave, que permiten conocer las premisas que manejaron los negociadores españoles, no solo en la ejecución del plan, sino también en ocasiones en la propia mesa de negociación.

Las cuestiones de fondo se sustanciaban en la difícil coyuntura que vivían las Comunidades Europeas. La anterior ampliación de 1973 había intensificado la división interna de los países miembros. A ello había que añadir los efectos de la crisis económica. La réplica a esta pega se fundaba en que España no era responsable de esta situación, y podía ayudar a solucionarla en parte, estableciendo una comunidad de intereses franco-españoles que se plasmaría en colaboración política, negocios comunes o la creación de un frente mediterráneo ante los países del norte...

La balanza comercial franco-española perjudicaba a Francia en esos momentos 31. Como ha demostrado Sánchez, esos datos no reflejaban la realidad, pues no incluían partidas de gasto muy relevantes, como por ejemplo las derivadas de la compra de armamento de España a Francia 32. Aun con todo, esa información suponía de igual modo una fuerte preocupación en el país vecino. La respuesta planteada por el argumentario español recogía que las relaciones entre países no eran estáticas y en aquel momento la relación comercial española con Francia suponía un ligero superávit dentro del déficit general que España tenía con la Comunidad. Pero que, en cualquier caso, las ventas de productos franceses a España dependían más bien de la coyuntura y no de impedimentos españoles, pues no se explicaría entonces que Alemania hubiese aumentado el nivel de ventas en nuestro país.

Pero la balanza comercial no era el centro del problema. El núcleo estaba en el Acuerdo Económico Preferencial de 1970, una de las grandes bazas negociadoras españolas. Existe consenso en que el acuerdo fue beneficioso para España, especialmente porque el Mercado Común había infravalorado la industria española 33. Algunas autoridades y sectores económicos franceses acusaban a España de no cumplir lealmente el Acuerdo del 70 y de poner dificultades adicionales —licencias, contingentes— a productos extranjeros. España tenía unos costes salariales y de Seguridad Social más bajos que Francia. Por ello desde la perspectiva francesa solo podían plantearse tres alternativas: la denuncia del acuerdo comercial, la renegociación o la adaptación unilateral. La respuesta española era que podía achacarse igualmente a Francia una falta de interés y de conocimiento del mercado español. España, además, se adhería por motivos políticos a la CEE y estaba dispuesta a llevar a cabo las reformas necesarias, como había demostrado alcanzando un acuerdo en los sectores siderúrgico y textil con la Comunidad. Lo que no tenía lógica era renegociar un acuerdo comercial cuando se estaba negociando la adhesión. Esta idea fue repetida en numerosas ocasiones por el equipo negociador español 34.

Otros problemas afectaban a sectores particulares de actividad. El argumentario consideraba que Francia recelaba de la potencialidad de la agricultura española, así como de la similitud de producciones y el nivel diferente de costes. Por otro lado, los industriales franceses pedían la adhesión española inmediata sin periodos de transición, mientras los agricultores solicitaban unos periodos muy largos de transición. La argumentación francesa señalaba que no había contradicción en las posturas, sino más bien análisis coincidentes: los industriales buscaban la adhesión inmediata para que España no jugase con ventaja, sino en igualdad de condiciones; los agricultores temían a España por esa desigualdad de condiciones de base. El asesor del Ministerio para las Relaciones defendía que España siempre había manifestado el deseo de obtener un único periodo de transición, similar al que otros países candidatos habían firmado al entrar en las Comunidades.

Preocupaban también algunos aspectos de marcado carácter social. El temor francés más acuciante era la posible llegada masiva de parados españoles a Francia. El contraargumento era claro: la libre circulación de personas no aseguraba que todas las personas pudiesen encontrar fácilmente un empleo. Por otra parte, la política económica española sería un fracaso si contara de partida con asumir la emigración. España, además, podría expresar ese mismo temor en relación con los trabajadores portugueses.

Por último, el argumento francés que aseguraba que en realidad a la economía y a los trabajadores españoles no les interesaba entrar en el Mercado Común ni pagar el precio de una decisión exclusivamente política de su Gobierno. La respuesta era clara: España quería adherirse a la Comunidad por una serie de motivaciones, políticas, económicas, estratégicas. España, en definitiva, quería ocupar el sitio que le hubiera correspondido de forma natural en los inicios de la construcción europea si las circunstancias políticas del país hubiesen sido entonces diferentes.

Junto con los contraargumentos se ofrecía, finalmente, unas últimas ideas para apuntalar la posición española:

Era una evidencia que la ampliación comunitaria implicaba ventajas para Francia. Su economía no se limitaba a la del sur del país, aunque las protestas de un pequeño grupo lo pretendieran. Con la adhesión de España, Francia tendría una situación privilegiada en la compra en un mercado emergente como el español. Además, podría optar al inmenso mercado hispanoamericano con el que España podía ejercer de puente. Finalmente, con la entrada española, las Comunidades Europeas se reequilibrarían geográficamente, con lo que Francia pasaría a ocupar una posición estratégica central y, con ello, el Sur del país dejaría de ser una región periférica.

España debía apelar a la solidaridad, puesto que los objetivos políticos, económicos y sociales de la adhesión de España eran más importantes que la competencia de algunos productos. Por ello no se podían olvidar las ventajas globales de la entrada española. Se llegaría a una Comunidad distinta, pero podía ser mejor que la que existía en ese momento.

La puesta en marcha del plan y sus resultados

Tras la aprobación del plan en mayo de 1979, en el mes de julio Daniel de Busturia diseñó el esquema de actividades para el último trimestre del año, para el que se buscaba el apoyo de diversas organizaciones en España 35. Por ello el primer paso consistió en diversos encuentros, entre julio y septiembre, del equipo del Ministerio con los representantes de los organismos que iban a colaborar: Ministerio de Exteriores, Ministerio de Agricultura, Consejo de Cámaras, CEOE, CEPYME. Especialmente relevante fue la reunión en París de los cónsules españoles el 25 de septiembre para recabar opiniones, perfilar algunos de los proyectos y remarcar la idea que debía convertirse en mantra: el Plan Francia era una acción de Estado para la defensa de los intereses españoles, tratando de crear un clima propicio que limitase los obstáculos franceses a la adhesión 36. Apoyados en la representación consular se preveía la puesta en marcha de la campaña política, la campaña económico-empresarial y la de prensa.

Tabla 1
Programa de actividades inicial del Plan Francia 37

Campaña empresarial	CEOE	Consejo de Cámaras	CEPYME	Cámaras Agrarias
	10/79: Encuentro con la patronal francesa	10/79: Coloquio organizado por el Comité de Cámaras fronterizas en Bayona	12/79: Acto en Montpellier	s. f.: tres coloquios sectoriales sobre vino, cereales y hortalizas
		10/79: Jornada sobre economía española
		11/79: Jornada sobre economía española en Tarbes
	11/79 y 12/79: Coloquios sectoriales	11/79: Coloquio en Perpiñán, sobre el vino y las frutas en la Europa ampliada
		s. f.: Acto en París
Campaña política	UCD	PSOE
	09/79: Reunión de UCD con la Unión para la Democracia Francesa (UDF) del presidente Giscard	s. f.: Acto del PSOE en Montpellier
Campaña de prensa	09/79: Conferencia internacional en Madrid	s. f.: emisión desde España de un programa de la TV francesa	s. f.: Calvo-Sotelo en un acto académico en Burdeos o en la prensa francesa

Fuente: elaboración propia a partir de a los datos del programa de actividades septiembre-diciembre del Plan Francia, ALCS, Relaciones con la CEE, 53, 4.

El propio Busturia se encargó de informar periódicamente al ministro para las Relaciones de la evolución del Plan Francia. Ello permite conocer el grado de ejecución de las actividades programadas. Para perfeccionar esa labor, el 18 de septiembre de 1979 se planteó la creación de un grupo de seguimiento del plan en París, que sirviese además para buscar la cobertura oportuna en las ocasiones en las que no interesase que figurasen oficialmente organismos españoles. En él estarían representados un cargo de la Embajada, un miembro de la Cámara de Comercio en París y otro de la Cámara de Comercio franco-española 38.

Se plantea a continuación un análisis de la evolución de las actividades del plan en los tres frentes previstos.

La campaña económico-empresarial resultaba fundamental porque era la más ambiciosa y porque podría permitir rebatir algunos argumentos económicos contrarios a la entrada española, mostrando de forma paralela las ventajas de la entrada para otros sectores económicos galos. No se consiguieron desarrollar todas las actividades previstas en el programa inicial, pero sí algunas de ellas. Fue especialmente destacado el intento de contactar con la patronal francesa, de la que hoy sabemos que tenía una actitud positiva hacia la entrada española 39. Un ejemplo fue el encuentro entre representantes de la patronal francesa y la española, que se celebró los días 24 y 25 de octubre de 1979 40. A raíz de este encuentro se programaron otras actividades: una reunión empresarial mixta se celebró en Toulouse, entre el 19 y el 23 de noviembre, con el objetivo de conocer el Plan Sud-Ouest del gobierno francés; un segundo encuentro tuvo lugar en el mes de enero, también en territorio francés, sobre las posibilidades de comercialización conjunto en Hispanoamérica; y se desarrolló también una conferencia en Marsella el 16 de noviembre 41. Asimismo, se celebró la reunión prevista en Tarbes, a finales de febrero de 1980, de los colegios español y francés de la COPEF (Conferencia Permanente de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación del Sureste de Francia y del Norte y Este de España), sobre temas económicos bilaterales. Además se trataron de aprovechar también otros acontecimientos ya programados para hacer avanzar el plan, como la ceremonia de hermanamiento de Burdeos y La Rioja, para la que se trataron de organizar una serie de actos complementarios, entre ellos un encuentro vitivinícola 42, o la reunión del Centro Nacional de Jóvenes Empresarios de Francia, que se celebró en la ciudad de Hossegor y tuvo como tema principal las consecuencias para Aquitania de la entrada española en el Mercado Común 43.

La campaña política se orientó en dos direcciones: la primera, los encuentros personales con políticos franceses. La segunda, el seguimiento de la actualidad política del país vecino 44. Desde inicios de septiembre 45, se pretendía conseguir reuniones entre representantes de la UCD tanto con el partido de Giscard, UDF, como con el de Jacques Chirac, RPR. Este último preocupaba especialmente a los negociadores españoles por la presión que podían ejercer sobre Giscard en la cuestión española. El encuentro con los gaullistas se desarrolló finalmente el 18 de octubre y en él los políticos franceses trataron de ofrecer una actitud conciliadora con las pretensiones europeas de España 46. A juicio de Busturia, era síntoma de que la campaña electoral para 1981 había empezado y ante la eventualidad de una nueva victoria giscardiana, el partido de Chirac buscaba limar sus posiciones más radicales. España debía ser consciente de la situación y del interés táctico del movimiento.

La campaña de prensa se puso en funcionamiento de forma inmediata. El objetivo básico fue la realización de un programa especial sobre España y desde España en la televisión francesa. El 21 de septiembre de 1979 se había seleccionado el canal y el programa: el informativo del mediodía de la primera cadena. El programa, de una hora de duración, solía transmitir programas en directo desde diversas partes del mundo. Presentado por Yves Moroussi como un informativo general, intercalaba informaciones nacionales con entrevistas y reportajes especiales del país desde el que se emitía. Con un considerable nivel de audiencia, se reponía por la tarde, y los momentos más importantes podían aparecer también en el resto de informativos de la cadena 47. Al programa se le ofreció realizar una emisión desde la Moncloa, reportajes sobre la economía y otros aspectos de la vida española y entrevistas con el ministro para las Relaciones, el vicepresidente económico y el presidente del Gobierno. La fecha escogida fue la del 17 de noviembre y la entrevista al presidente Suárez fue, efectivamente, el centro del programa 48. Paralelamente, se llevaron a cabo otras acciones en este campo, enfocadas a tratar de influir positivamente en las publicaciones francesas sobre España y el contacto directo con periodistas galos. Tras conocer que la revista Sud-Ouest iba a realizar un suplemento especial sobre España en colaboración con El País, el equipo del Ministerio contactó con la revista para ofrecerles los puntos de vista de la administración española, incluida una visita al Ministerio para las Relaciones, que tuvo lugar el 27 de septiembre 49.

Resulta difícil medir el impacto de estas actuaciones, aunque parece claro que su efecto fue limitado. A pesar de que se proyectaba continuar con nuevas actividades para el primer trimestre de 1980 50, estas fueron cada vez más espaciadas en el tiempo y no se volvieron a proyectar nuevas campañas globales. El plan terminó así de una manera en cierta medida abrupta. La evidencia de que la postura francesa en la mesa de negociación no había cambiado seguía planeando. En marzo de 1980 el ministro negociador acudió a la Comisión de Asuntos Exteriores para rendir cuentas tras la celebración de la octava sesión negociadora CEE-España. Se mantenía el ritmo previsto, pero siempre con el freno a los capítulos más delicados de la negociación: agricultura, pesca, presupuestos 51. La sospecha se hizo realidad el 6 de junio de 1980. Ese día el presidente Giscard pronunció su famoso discurso ante las Cámaras Agrarias de su país en el que expresó la necesidad de hacer una pausa en el proceso de ampliación comunitario, pues a su juicio la Comunidad debía solventar sus problemas internos antes de permitir la entrada de nuevos países 52. Una pausa que se convirtió en una losa para la negociación española que, desde entonces, solo pudo avanzar con sordina, obviando los temas capitales 53. Además de esta difícil circunstancia, en septiembre, con la última remodelación ministerial de Adolfo Suárez, el equipo negociador sufrió un fuerte reajuste: Calvo-Sotelo fue nombrado vicepresidente económico, llevándose con él a parte del equipo negociador, y fue sucedido por Eduardo Punset, que estableció sus propios objetivos en el Ministerio, sin dar continuidad a la campaña política y económica de su antecesor. El Plan Francia pasó a la historia como un plan fallido, no tanto en sus planteamientos y objetivos, como en sus resultados.

Conclusiones

Lograr la adhesión de España a las Comunidades Europeas fue uno de los principales objetivos del primer Gobierno democrático tras la muerte de Franco. El consenso nacional interior en torno a la cuestión y el respaldo verbal de los países miembros se encontró con una realidad diferente, la situación interna comunitaria, dividida políticamente y en recesión económica. El equipo del Ministerio para las Relaciones con las CEE era consciente de la necesidad de ganarse el favor de los países comunitarios y propiciar apoyos firmes para lograr el ingreso. De, entre ellos, el que se sabía más complicado era Francia, que mantenía una posición privilegiada en el seno de la Comunidad y unas relaciones difíciles con nuestro país.

El Gobierno francés se encontraba a su vez en una situación muy adversa para tomar una decisión. Se vio acosado por unos partidos que utilizaban a España como baza electoral para defender los intereses económicos nacionales, y presionado en especial por el sector agrario que temía la competencia de los productos de nuestro país. Las elecciones presidenciales de 1981 suponían un momento decisivo. Por eso las autoridades españolas trataron en vano de dejar encauzada la adhesión antes de ese momento, especialmente por el miedo a que las autoridades galas recurriesen a la solución más fácil, pero más perjudicial para los intereses españoles: un veto o una paralización del proceso de adhesión.

En este contexto se enmarcó el Plan Francia, diseñado por un buen conocedor de la realidad francesa, que aprovechó como herramienta fundamental la red de consulados españoles y trató de propagar los argumentos españoles en un triple frente: económico, político e informativo. Contó además con las organizaciones empresariales españolas. Este hecho a su vez refleja el interés gubernamental por implicar a los sectores económicos españoles en un proceso histórico por el que se verían en buena medida afectados. El gobierno pretendió también que estas organizaciones empresariales movilizaran a sus homólogos franceses. Se tenía la intuición posteriormente ratificada de que, a pesar del ruido mediático formado por los representantes del primer sector del sur de Francia, buena parte del empresariado galo no se oponía de manera frontal a la ampliación del Mercado Común.

Algunas de las ideas del argumentario del Plan Francia, especialmente en lo referente al Acuerdo de 1970 y a la necesidad de valorar en conjunto la economía del país candidato, fueron plasmadas de manera inequívoca por el equipo del Ministerio en la mesa de negociación y en las reuniones bilaterales con los países miembros de la Comunidad. El objetivo básico del Plan Francia no se cumplió, ya que la intervención del presidente de la República Francesa, Valery Giscard d’Estaing, el 6 de junio de 1980, planteando una pausa en el proceso de ampliación comunitaria, supuso un brusco freno a las ambiciones de España. Si bien no se trató de un veto formal, significó que algunos de los capítulos más importantes (agricultura, pesca, presupuestos) no pudiesen ser analizados ni siquiera en la primera fase de negociación. Todos los intentos españoles por modificar esta situación resultaron fallidos y la única salida pragmática pero insuficiente que se logró —comenzar la segunda fase, en la que se permitían llegar a acuerdos, pero solo en algunas cuestiones— supuso que los elementos centrales que permitirían marcar el fin de la negociación se fueran posponiendo. La situación interna comunitaria, objetivamente difícil en una historia comunitaria que había vivido acontecimientos similares, pudo más que los argumentos y razones de un país candidato que había tratado de integrarse en un momento delicado.

El equipo negociador estudió el tema, detectó los principales problemas, trazó un plan y lo puso en funcionamiento; pero el propio desarrollo de los acontecimientos hizo que la campaña fuese limitada y tuviese su punto final antes de lo previsto. Los deseos de la nueva democracia española de completar la transición desde el punto de vista exterior, en la que las Comunidades Europeas ocupaban un papel primordial, tuvieron que esperar cinco años más, cuando en otras circunstancias y con otro Gobierno se pudo conseguir la ansiada vuelta a Europa.

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