Ayer 108/2017 (4): 285-302
Sección: Ensayo bibliográfico
Marcial Pons Ediciones de Historia
Asociación de Historia Contemporánea
Madrid, 2017
ISSN: 1134-2277
DOI: 10.55509/ayer/108-2017-12
© Xosé Ramón Veiga Alonso
Recibido: 5-7-2017 | Aceptado: 7-9-2017
Editado bajo licencia CC Attribution-NoDerivatives 4.0 License
Poderes locales y construcción del Estado en el siglo xix (1808-1874)*
Xosé Ramón Veiga Alonso
Universidade de Santiago de Compostela
xoseramon.veiga@usc.es
Resumen: El trabajo repasa algunas de las investigaciones recientes que han tenido como tema central la relación entre poderes locales y el proceso de construcción de la estatalidad en un siglo xix «corto». En general destaca la pérdida de protagonismo que ha sufrido el Estado a favor de una pluralidad de poderes situados en la sociedad. La nueva vinculación se caracteriza por la reciprocidad, la negociación y la importancia de los elementos clientelares. Las relaciones centro-periferia adquieren complejidad, porque al enfrentamiento y la resistencia se une también la cooperación.
Palabras clave: siglo xix, política, Estado, poderes locales, «notables».
Abstract: The article discusses some of the recent research that analyzes the relationship between local powers and statebuilding in the «short nineteenth century». The state experienced a loss of authority in favor of a plurality of political actors. Reciprocity, negotiation, and clientelism came to link state and society. The relationship between the centre and the periphery became more complex. It was not only characterized by confrontation and resistance, but also by cooperation.
Keywords: Nineteenth century, politics, state, local powers, «notables».
Si alguna vez el Estado ocupó el pedestal decimonónico del poder, la historiografía más reciente le ha retirado tan honorífica posición y le ha obligado a compartirla con otras instancias más informales que aquí categorizamos como poderes locales. Las certezas administrativas, jerárquicas e institucionales se han desvanecido (García Pérez, 2003) y su lugar lo ocupan relaciones marcadas más por el pacto, la dialéctica, la transacción, la oposición, el conflicto, la resistencia, la negociación y el acuerdo, que no por la imposición, la subordinación, la obediencia y el mando. Todo se ha complicado, pero gracias a ello la historiografía ofrece una imagen del despliegue social y territorial del Estado y de su relación con la sociedad más fidedigna en sus contenidos. Una visión renovada gracias en parte a las contribuciones de la denostada historia local (Calatayud, Millán y Romeo, 2003 y 2016; Estrada, 2006; Carasa, 1999 y 2007a; Cobo y Ortega, 2011, y Cruz Artacho, 2009).
Una ojeada a historiografías ajenas demuestra que el tema forma parte de las agendas investigadoras y que lo hace en términos similares a los propios. Para América Latina, Lempérière (2007) destaca el interés por una concepción del Estado que resalta su autonomía relativa y que lo presenta como prometeico y socialmente instituyente, al tiempo que se interroga por la eficacia de una administración numéricamente escasa y de fidelidad dudosa, así como por el grado de aceptación social de prácticas privatizadoras de recursos estatales. Sábato (2011) problematiza una realidad estatal que interpreta en términos procesuales y no como algo dado, se pregunta por el grado de ruptura, institucional y social, con los tiempos coloniales, y destaca el interés por las elecciones, un campo de juego ideal para valorar el tour de force entre poderes estatales y locales (véase también Graham, 2016; Sábato y Lettieri, 2003; Chiaramonti, 2005, y Malamud, 2007). Además, valora críticamente la utilización del concepto cultura política en este ámbito, una cuestión sobre la que igualmente teoriza Quijada en una reflexión sobre el papel del municipalismo como espacio cargado de soberanía y terreno de politización no únicamente elitista, sino popular (Quijada, 2016).
En otro trabajo provocador, Irurozqui (2016) toma posición contraria al empleo del término «caudillismo» (como aquí otros hemos hecho con «caciquismo») por inadecuado conceptualmente y preñado de adherencias negativas, y propone su relectura como realidad sociopolítica potencialmente creadora de Estado, movilizadora y politizadora, lo que invalida utilizarlo como causa y prueba de estados fallidos, al tiempo que reniega de análisis que exigen a los estados y las elites decimonónicas comportamientos propios de democracias maduras, y que excluye cualquier sonderweg para las experiencias estatales latinoamericanas al integrarlas dentro de las dinámicas políticas occidentales (véase también Carmagnani, 2007, con crítica a la historiografía defensora del Estado como «ficción» por sus problemas de penetración territorial). Del análisis de la dinámica de partidos, fundamentales en las mediaciones políticas Estado-sociedad, se ocupa Bonaudo (2016). Detalla las dificultades de desarrollo por su equiparación con facciones que destrozan una supuesta voluntad general y por la no aceptación del contrario, pero al tiempo proporciona ejemplos de aparición precoz y de cómo los «mundos notabiliares» abducen la política moderna vía clientelismo de partido sin perder totalmente sus atributos deferenciales, con los parlamentos convertidos en espacios negociadores entre gobiernos y elites locales. Una perspectiva sobre la construcción del Estado (Argentina), las interrelaciones centro-periferias y el peso sociopolítico de los actores locales la proporciona Lanteri (2013), complementaria con la de Garavaglia (2007 y 2011) y su insistencia en las sinergias de la triada Estado-poderosos regionales-notables locales como base de los edificios estatales.
Al situarnos en el espacio europeo, un libro imprescindible es el de Santirso (2008), que destaca por la presentación «normalizada» del caso español dentro del marco europeo, más parecido que disímil a sus vecinos y alejado de cualquier fracaso histórico: el peso sociopolítico de la notabilidad, poblaciones más politizadas de lo comúnmente afirmado, una centralización más deseada que efectiva, la interferencia de relaciones informales en la dinámica política, el peso de los localismos, una recaudación fiscal débil e injusta, una burocracia escasa de fidelidad compartida Estado-patrono y poco formada, y una estructura de gastos copada por el ejército y el pago de la deuda, son rasgos compartidos por los estados europeos hasta 1870 (con matizaciones), de los que España se separaba por la casi inexistencia de nobles en los gobiernos, por sus militares liberales... y por tener una capital ridícula comparada con sus pares europeos. Más sintéticamente, Millán (2011) cuestiona la continuidad centralizadora en el paso de los Estados antiguorregimentales al liberalismo (niega la mayor: esas entidades para controlar el territorio necesitaban alianzas con plurales poderes sociales), valora la influencia de las instancias locales y las relaciones personales en la configuración del Estado liberal, las limitaciones de unas administraciones flacas de personal y condicionadas por relaciones clientelares aunque no impotentes (el matiz es importante), con estados que en su penetración infraestructural (Mann, 1997) generan posibilidades de movilización social vía oferta burocrática, y todo en el seno de poblaciones para las que la política no es ajena ni extraña.
Prusia-Alemania, la patria de los Hegel, Marx y Weber, lo es también de Zimmermann (2012), Raphael (2006 y 2008), Schulze (1997), Reinhard (2009) o Langewiesche (2003 y 2012), la escasa nómina de autores que junto con Confino (2006) y Luengo (2007) utilizamos para perfilar unas relaciones Estado-poderes locales en las que lo instituido y oficial domina sobre ecuaciones más informales dependientes de factores sociales, con una burocracia que desde ¿mediados/finales? del siglo xix sitúa su lógica por encima de la de los poderes locales; no en vano, aquí nació la historiografía legitimadora del Estado-nación y se ha desarrollado una potente historiografía con el Estado como centro (Luengo, 2007). Estamos ante un modelo de reforma desde arriba que busca evitar (con ayuda de los liberales hasta 1880) cualquier iniciativa popular, que desconfía de impulsos gestados en la esfera civil y que deposita en un Estado demiurgo la tarea de construcción y guía de la sociedad. Los poderosos junkers del este del Elba son cooptados por el Estado en una operación en la que el fin de las relaciones señoriales se compensa con la propiedad de la mitad de las tierras feudatarias, y a partir de aquí, desde la administración y la política, pasan a ser elementos confiables para el gobierno alemán. Por esto, si bien fuera de nuestros límites temporales, Raphael (2008: 68) habla de un «vertiginoso desarrollo del Estado intervencionista» luego de 1880. La novedad en este esquema tan cerrado y con un papel poco lucido para actores no estatalizados es que la construcción germana se realizó en alianza con unas identidades locales entendidas como «pequeñas alemanias», no contrapuestas a la conformación de la gran Alemania, sino sumandos en una tarea común: para erigir Estado y nación no habría sido necesario destrozar identidades locales previas, sino aprovechar las sinergias germanizadoras generadas aquí.
Algún referente más manejamos para Italia y Portugal. Una síntesis la ofrece Silveira (2007: 129): «Se o Leviathan liberal não era tão poderoso que pudesse controlar as periferias e garantir sobre elas un comando centralizado, profissionalizado e assente no predomínio escrito das regras formais, o nível local também já não era capaz de reproduzir as antigas margens de autonomia, sendo obrigada a integrar-se dentro dos novos aparelhos e a jogar com as novas regras». Es el «duplo movimento» de Romanelli (2008a), con el condicionamiento recíproco centro-periferias en una relación con tensión y cooperación, resistencia y refuerzo, oposición y alianza, variable según espacios y tiempos pero con más transacción que imposición jerárquica. El centro se diluye y los poderes periféricos ganan espesor, pero ello no implica su victoria sin más porque lo local se declina en plural y el Estado encuentra aliados entre elementos periféricos que, a su vez, recurren a su auxilio para ganar posiciones dentro y fuera de la comunidad. En este esquema, las figuras del governador civil y del prefetto ganan en mediación lo que pierden en autoritarismo, obligados a cumplir requerimientos gubernamentales sin desatender los de las elites locales en una inestabilidad a la que contribuye la vertiginosa caducidad del puesto. Con todo, uno y otro son figuras de poder que en momentos puntuales imponen la lógica estatal (monopolio de la violencia), una coacción a administrar con tino para evitar rebeliones de las comunidades locales y sus sanior pars.
Burócratas y empleados (pocos, mal formados y peor pagados, pero relativamente eficaces) dibujan un esquema de doble fidelidad: al Estado (mejor, al gobierno de turno) y al patrón conseguidor del puesto. Con intereses coincidentes no hay problema, pero con conflicto surge la duda de a quién obedecer, un dilema que los distancia del ideal weberiano. En teoría, conforman la columna de una Administración deseada justa, modernizadora, racional, nacional e intervencionista, imprescindible para superar los egoísmos «de campanile» de elites periféricas sin sentido de Estado y para implantar un sistema liberal en poblaciones imaginadas despolitizadas e ignorantes, menores de edad, niños a los que guiar o salvajes a los que civilizar, una visión preñada de elitismo, prejuicios urbanitas y desprecio. La desconfianza de las elites gubernamentales con sus administrados es mayúscula, lo mismo que hacia los poderosos desparramados por el país, y justifica cualquier intervención estatal a nivel educativo, de mantenimiento del orden o electoral, porque la «influencia moral» del ejecutivo se registra igualmente aquí como única forma de superar el caos que generarían unas elecciones sólo condicionadas por poderes sociales o, peor aún, por el libre albedrío (Branco, 2003; De Almeida y Branco, 2007; Zurita y Camurri, 2008; Mastropaolo y Sciarrone, 2011; Briquet, 2005; Romanelli, 2008b; Musella, 2007; Catroga, 2009; De Renzi, 2005; Cafaro, 2013; Casmirri, 2003; Tosatti, 2013; Cammarano, 2002, y Rousellier, 2002).
La clave del sistema son los grandi elettori, los informales poderosos locales cabezas de clientelas decisivas en las citas electorales y, más allá, para garantizar una obediencia negociada de la periferia al centro. Notables con prestigio social, que legitiman el Estado «par le bas», que actúan como «carrefour», como «figure-pivot» y que convierten en socialmente accesible un poder estatal frío y distante. En este sentido, y fuera de consideraciones ético-morales, actuaron como factores de politización vía clientelismo y patronazgo, en un carril alejado de toda igualdad de oportunidades y con los agravios comparativos anexos a todo contexto clientelar. Uno de los peajes por esta «amistad instrumental» elites locales-elites de gobierno fue el diseño de un Estado que, lejos de los discursos de neutralidad y utilidad general, desarrolló una actuación socialmente restrictiva que marginó a la mayoría de la población: impuestos regresivos e injustos (los poderosos locales frenan el desarrollo de catastros), servicio militar clasista, inversión ridícula en el sistema educativo público, nacionalización de recursos (tierras, minas) y posterior privatización... (Musella, 2007; Zurita y Camurri, 2008, y Cammarano, 2002).
Trabajos para la Francia pensada como jacobina, napoleónica y centralizada calibran ahora mejor el peso y la influencia del Estado. Jessenne y Vivier (2012), Cornette (2011), Asch y Duchhardt (2000), Blockmans, Holenstein y Mathieu (2009), o Biard (2007) revisan el supuesto centralismo antiguorregimental con desmentido a Tocqueville: ni hubo tal cosa ni, en consecuencia, la centralización fue herencia para el liberalismo. Lo que había era mucha conciencia comunitaria, mucha prevención ante lo foráneo y la necesidad estatal de buscar la cooperación de poderosos locales, vía patronazgo real, para conseguir hombres e impuestos, con unos intendentes desprendidos de su aura impositora y dotados de una querencia negociadora con defensa incluida de sus subordinados ante exigencias parisinas. Los espacios comunales ganan protagonismo porque en los ayuntamientos la población encuentra al Estado. Las querellas de bando se revisten de problemáticas nacionales y por aquí avanza la politización. El desarrollo de la administración local genera nuevos espacios de poder disputados entre los notables locales, y la lógica estatal aprovecha esta pugna para debilitar las solidaridades comunitarias y acrecentar su poder en una cronología situada entre 1860-1880. La dinámica centro-periferia se dirime con colaboración, resistencia (activa y pasiva: dilaciones, ignorancia impostada, nula diligencia, rudeza exagerada) o adaptación, pero siempre con un papel importante de las notabilidades, intermediarios obligados, y con unos préfets que buscan más el acuerdo que la obediencia (donde no llegan, la policía recuerda quién tiene el monopolio de la violencia legítima: Merriman, 2006). Todo en un contexto de desconfianza mutua entre lo local y lo estatal, y por eso las figuras que gozan de fiducia, de déferénce, que generan confianza, que unen ambos mundos, tienen las de ganar: es el tiempo de los notables. La posición respecto de su papel (con ellos o contra ellos) es un factor de politización desde arriba, hasta el punto de poder definir tres modelos posibles de relación notables-sociedad: el difusionista de Agulhon (de las villas al rural), la fermocrátie de Jessenne (propietarios que controlan el proceso político) y el autóctono de Thibon (el aislamiento generador de una peculiar cultura política) (Jessenne y Vivier, 2012; Mayaud y Raphael, 2008; Biard, 2007; Wright, 2007; Caron y Chauvaud, 2005; Jones, 2004; Corbin, 2000; Martin, 2006; Briquet, 2003, y Kermoal, 2002).
Muchos de los argumentos desarrollados son válidos también para el caso español. La idea la expresó Posada Herrera en 1843: «Si no hubiese más que escribir las leyes para que ellas se ejecutasen, sin duda no había nación más feliz de la española, porque no nos faltan leyes, ni nos han faltado nunca, lo que ha faltado es quien las ejecutase» (citado por Parada y Sosa, 2013: 415). La cita es significativa por lo dicho y por quien lo dice. Nada de automatismos en la relación Estado-elites-sociedad: para construir Estado no llega con leyes porque se necesitan ejecutores fieles y poblaciones obedientes que no siempre aparecen. La cosa procede ya del Antiguo Régimen. Frente a visiones como las de Schulze (1997) o Morales Moya (2000 y 2013) con continuidad in crescendo de la centralización administrativa desde el siglo xviii, se sitúan las más matizadas de Molas (2014), Bayly (2010), García Pérez (2003) o Langewiesche (2012), y las más contradictorias de Luis (2014), Millán (2005 y 2011), Alarcón (2012) o Ruiz Torres (2011) que dudan de que exista continuismo: demasiados «cuerpos», demasiada desigualdad legal, demasiados privilegios, demasiado Estado «compuesto» y «plural», demasiada señorialización y pocos recursos estatales como para hablar de centralización. Respecto al recambio o no de elites sociales en el paso al régimen liberal, ya casi nadie se refiere a un inédito bloque burgués ni a una continuidad de los privilegiados, pero la identificación concreta sigue resistiéndose, así como la definición del grado de ruptura, que en todo caso existe: burguesía(s) regionalizadas en ascenso (comerciantes, financieros, banqueros, profesionales liberales, agiotistas, industriales, propietarios agrarios viejos, renovados y nuevos, funcionarios, «capacidades»), notables (tradicionales y reacomodados), elites patricias o de «tinte burgués», plurales oligarquías locales... (Calatayud, Millán y Romeo, 2016; Santirso, 2008; Núñez, 2008; Millán, 2000 y 2008; Ringrose, 1996; Cruz, 2000; Serrano, 2008; Carasa, 2007a y 2007b; Molas, 2008, y Moll y Salas, 2002).
Sean los que sean, estos poderes locales híbridos, con más peso de lo nuevo o de lo viejo según las características de la sociedad sobre la que inciden la revolución política y la reforma agraria liberal, tienen un papel intermediario en la implementación del nuevo Estado, quizá diseñado de arriba abajo, pero históricamente construido de abajo arriba o, como mínimo, en una interacción constante y variable entre un poder central y otros locales anclados en la periferia y dotados de una legitimidad derivada de la familia, el linaje, la riqueza, la mediación cultural, la función ejercida..., que la ocupación de nuevos espacios de poder creados por el Estado (ayuntamientos, juzgados, oficinas administrativas, escaños en diputaciones y parlamentos...) ratifica en sus posiciones. A cambio, ofrecen su intermediación (patronazgo mediante) con unas sociedades locales cuya cultura política desconfía de un Estado que estraga equilibrios y que detrae más de lo que da. Poderes heterogéneos, de intereses variados, entre los que una estructura estatal expansiva busca aliados vía clientelar para ganar peso territorial (Calatayud, Millán y Romeo, 2009; Estrada, 2014; Inarejos, 2008; Carasa, 2014; Santirso, 2008; Toscas, 2008; Pro, 2004, y Suárez Cortina y Ridolfi, 2013).
Como dicen Beramendi y Rivera (2016), el Estado decimonónico ha sido algo bravucón y los historiadores hemos creído varias de sus bravatas y confundido deseos con realidades (algunos más que otros: Orduña, 2015; Morales, Fusi y Blas, 2013, y Moral, Pro y Suárez, 2007). Las «ciudades de papel», la producción de leyes y reglamentos, la utilización de un lenguaje administrativo y el recurso a fuentes generadas por el propio objeto investigado, nos ha hecho caer en la trampa del «todo» Estado y asumir un Leviathan que era algo menos fiero de como se autorretrataba. No se trata de debilidades ni fracasos, sino de admitir que, sin ser impotente, en su penetración social se vio obligado a contar con poderes ajenos a su estructura. El Estado fue más intenso en unos apartados que en otros y selectivo en su acción: relativamente efectivo en tareas electorales, de mantenimiento del orden público, en la nacionalización y privatización de recursos (desamortización, desvinculación, cercados, fin de propios y comunales), en la fijación de un sistema judicial (pero con las serias limitaciones documentadas por Lorente, 2001), pero menos en otros cometidos. Incluso en estos aspectos, las interferencias de poderes ajenos son visibles: para la temática electoral lo demuestran Sierra, Peña y Zurita (2010), Varela (2001, fuera de nuestros límites temporales), Carasa (2014), Inarejos (2008) o Garrido (2004); en las desamortizaciones y la lucha contra el comunal los condicionantes surgidos de poderes locales no son despreciables (Serrano Álvarez, 2005), lo mismo que en los litigios por la gestión del agua de riego (Calatayud, Millán y Romeo, 2006) o en el desarrollo de obras públicas (Ferri, 2015). Figuras que antaño representaban la quintaesencia del despliegue estatal (gobernadores civiles, empleados, «cuneros») ganan en complejidad al salir de su urna de cristal y pervertirse al contactar con poderes sociales implantados en los espacios locales (Toscas, 2008; Cajal, 1999; Ponce, 2009; Inarejos, 2008, y Carasa, 2014).
Poderes centrales y periféricos profesan una cultura elitista que desconfía de la población, y por eso coinciden en la necesidad de guiarla: la retórica de las influencias legítimas (gubernamentales y sociales) se asienta en el temor al caos electoral y en la necesidad de asesoramiento, cuyo límite impreciso sitúan en el exceso. La experiencia indica que habitan un país de tentaciones federalistas y condicionado por fuerzas ligadas a la periferia (la guerra de la Independencia, las carlistas, las juntas entre 1820 y 1854, los levantamientos republicanos...), y de ahí su querencia por domeñar los poderes locales institucionales (más en moderados que en progresistas, que apuestan por una suave descentralización). El espacio habilitado para la negociación elitista es el Parlamento y sus pasillos, con diputados obligados a servir a sus votantes sin ganarse la malquerencia del gobierno. Al final, como dicen Mastropaolo y Sciarrone (2011), puede que el Estado se construyese «così come poteva», pero el de los liberales respondía a criterios de gobierno barato, intervención social medida y dirigida a aspectos concretos, además de funcional a unos poderes que gustaban de pagar pocos impuestos, librar a sus hijos del servicio militar, darles educación en colegios privados, hacer buenos negocios con las contratas estatales (Pro, 2007; Fernández, 2013; Valle, 2015; Zozaya, 2008, y Pérez Garzón, 2012) y mantener a raya las demandas populares. Nuevas oportunidades de ascenso social se habían abierto desde 1808, pero distaban de ser igualitarias.
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* El autor pertenece al Grupo de Referencia Competitiva HISTAGRA y al Proyecto de Investigación HAR2016-77441-P (IP: Lourenzo Fernández Prieto).