Revista Española de Derecho Europeo
87 | Julio – Septiembre 2023
pp. 9-40
Madrid, 2023
DOI:10.37417/REDE/num87_2023_1521
© Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales
© Mª Dolores Blázquez
ISSN: 1579-6302
Recibido: 22/06/2023 | Aceptado: 02/10/2023

EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS JUECES POLACOS ENTRE LA VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 19.1.2º TUE, 267 TFUE Y EL PRINCIPIO DE LA PRIMACÍA DEL DERECHO DE LA UE. JURISPRUDENCIA RECIENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA.

THE DISCIPLINARY REGIME OF POLISH JUDGES BETWEEN THE VIOLATION OF ARTICLES 19.1.2º TEU, 267 TFEU AND THE PRINCIPLE OF PRIMACY OF EU LAW. EUROPEAN UNION COURT OF JUSTICE RECENT CASE LAW

Mª Dolores Blázquez*

RESUMEN: En los últimos la Comisión Europea y el TJ por un lado, y el Estado polaco por otro están manteniendo un pulso por cuenta del Estado de Derecho y de la independencia judicial. Para ello, la Comisión y el TJ han recurrido al artículo 19.1.2º del TUE. Este artículo ha servido como base jurídica para impugnar la normativa polaca en materia de organización judicial y dentro de ella, la relacionada con el régimen disciplinario de sus jueces y tribunales cuando esta ha atentado a la independencia judicial. Por el momento, el régimen disciplinario de los jueces polacos ha sido cuestionado por la Comisión en dos procedimientos por incumplimiento. En el primero, el TJ condenó a Polonia en una sentencia de 15 de julio de 2021en relación con determinados aspectos referentes al régimen disciplinario de los jueces de los Tribunales ordinarios. En el segundo, el TJ ha condenado a este Estado por la adopción de nuevas medidas referentes al régimen disciplinario de los jueces de los Tribunales Ordinarios, pero también del TS y de lo Contencioso-Administrativo.

PALABRAS CLAVE: régimen disciplinario; jueces polacos; procedimiento por incumplimiento.

ABSTRACT: In recent years, the European Commission and the Court of Justice on the one hand, and the Polish State on the other, have been keeping a legal pulse regarding the Rule of Law and judicial independence. They have resorted to article 19.1.2º of the TEU. This article has been used as a legal basis to challenge polish regulations on judicial organisation and within it, those related to the disciplinary regime of its judges and courts when judicial independence has been threatened. At the moment, the disciplinary regime of Polish judges has been questioned by the Commission in two procedures of infringement. In the first one, the CJ condemned Poland in relation to certain aspects relating to the disciplinary regime of judges of the Ordinary Courts. In the second one, the CJ has condemned Poland for the adoption of new measures regarding the disciplinary regime not only of the Ordinary Courts, but also of the Supreme Court and the Contentious Administrative Courts.

KEYWORDS: disciplinary regime; polish judiciary; infringement procedure

SUMARIO: INTRODUCCIÓN: LA COMPETENCIA DEL TJ EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL NACIONAL.—1. LA JURISPRUDENCIA DEL TJ EN RELACIÓN CON EL REGIMEN DISCIPLINARIO POLACO: 2.1. El procedimiento por incumplimiento sobre el régimen disciplinario I; 2.2. El procedimiento por incumplimiento sobre el régimen disciplinario II.— CONCLUSIONES.— BIBLIOGRAFÍA

INTRODUCCIÓN: LA COMPETENCIA DEL TJ EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL NACIONAL

El pasado 5 de junio el Tribunal de Justicia (en adelante TJ) publicaba una sentencia relacionada con el régimen disciplinario de los jueces polacos (tribunales ordinarios y Tribunal Supremo) 1 y la vulneración del Derecho de la Unión Europea (en adelante UE) por parte de dicho régimen. Se trata de la cuarta sentencia dictada contra este país en el marco de un procedimiento por incumplimiento ex articulo 258 TFUE, en el que la Comisión europea cuestiona diversos aspectos de la normativa polaca en materia de organización y funcionamiento del poder judicial. Este fallo se enmarca por tanto, en una saga jurisprudencial iniciada en 2019, en la que la Comisión ha impugnado (y recibido el apoyo y consiguiente condena por parte del TJ) distintas normas nacionales relacionadas con la reducción de la edad de jubilación y el sistema de nombramiento de los jueces del Tribunal Supremo (en adelante TS), de los jueces de los Tribunales ordinarios, del funcionamiento de la Sala Disciplinaria del TS y del régimen disciplinario de los jueces de los tribunales ordinarios. Esta saga jurisprudencial no solo se ha nutrido de sentencias dictadas en procedimientos por incumplimiento, sino también de más de una docena de sentencias dictadas por el TJ en procedimientos prejudiciales planteados por jueces y tribunales polacos. Como ha sido sobradamente documentado 2, esta jurisprudencia ha venido propiciada por la deriva antidemocrática y los constantes ataques al Estado de Derecho producidos en Polonia en los últimos años, concretamente desde que en 2015 llegara al poder el partido ultraconservador Ley y Justicia (PiS por sus siglas en polaco) 3. Entre los años 2015 y 2017, pero también en fechas más recientes, las autoridades legislativas polacas han modificado las principales instituciones judiciales del Estado poniendo en peligro principios y órganos constitucionales y, en definitiva, el Estado de Derecho 4. Como ha señalado la Comisión, el hilo conductor de estas reformas ha sido siempre el mismo: “conferir sistemáticamente al poder ejecutivo o al poder legislativo la posibilidad de interferir de forma significativa en la composición, competencias, administración y funcionamiento de estas autoridades u órganos” 5. Primero fue el Tribunal Constitucional 6 y más tarde vinieron las reformas que afectaban al nombramiento del TS, a los jueces de los Tribunales Ordinarios, al órgano de gobierno de los jueces (Consejo Nacional del Poder Judicial, KRS por sus siglas en polaco y en adelante CNPJ) y al régimen disciplinario de los jueces. Como ha puesto de manifiesto reiteradamente el TJ, muchas de estas modificaciones normativas han atentado concretamente contra el principio de la independencia judicial, principio que integra el contenido esencial del Estado de Derecho, uno de los valores fundamentales de la UE, recogido en el artículo 2 del TUE. Este hecho ha mantenido en vilo tanto a las instituciones del Consejo de Europa —sobre todo la Comisión Europea para la Democracia mediante el Derecho (Comisión de Venecia), como a las instituciones de la Unión Europea.

En el ámbito de la UE, como es sabido, y ante las primeras vulneraciones significativas del Estado de Derecho por parte de Polonia, se pusieron en marcha de manera concatenada los dos mecanismos disponibles al efecto en el Derecho de la UE: en primer lugar, el Marco para reforzar el Estado de Derecho, y en segundo lugar, el artículo 7 del TUE 7. El primero es un mecanismo de supervisión no regulado en los Tratados, creado en 2014 por la Comisión y utilizado hasta la fecha únicamente en relación con Polonia. Este mecanismo, que podríamos calificar de pre-preventivo, está pensado para proteger específicamente el valor del Estado de Derecho en una fase temprana. Es decir, que se puede activar cuando existen indicios de que en un Estado pudiera llegar a producirse un ataque grave al Estado de Derecho. Se desarrolla íntegramente en el seno de la Comisión y se concibió como paso previo —aunque no necesario— a la aplicación del artículo 7 del TUE. Este mecanismo se aplicó en Polonia durante los años 2016 y 2017 8. El artículo 7 del TUE, por su parte, que había sido introducido en las reformas de Amsterdam (1997) y Niza (2001), instaura un sistema de salvaguardia in extremis, calificado de “opción nuclear” por la Comisión 9. Este artículo prevé un doble mecanismo, preventivo (artículo 7.1) y sancionatorio (artículo 7.2), para proteger cualquiera de los valores de la UE (entre los que se incluye lógicamente el Estado de Derecho). En dicho sistema se prevé una amplia participación de la Comisión y el Parlamento Europeo (en relación con la activación de ambos mecanismos), del Consejo (en relación con la aprobación del mecanismo preventivo y con la imposición, en su caso, de las sanciones correspondientes) y del Consejo Europeo (en relación con la aprobación del mecanismo sancionador), pero una participación muy limitada del TJ 10. El mecanismo preventivo previsto en el artículo 7.1 TUE fue activado por la Comisión contra Polonia en el año 2017, tras el fracaso del Marco para reforzar el Estado de Derecho y a día de hoy, tras la celebración de varias audiencias en el seno del Consejo, se encuentra bloqueado debido a una clara falta de voluntad política por parte de dicha institución 11. La incapacidad de estos mecanismos para frenar los ataques al Estado de Derecho en Polonia, debido a su naturaleza marcadamente intergubernamental, y a los elevados consensos requeridos tanto en el Consejo (cuatro quintas partes en el mecanismo preventivo y mayoría cualificada para la adopción de sanciones) como en el Consejo Europeo (unanimidad de los Jefes de Estado o de Gobierno), dio paso a una nueva fase, iniciada en 2018, caracterizada por una actitud más combativa de la Comisión combinada con una decidida implicación del TJ. Este ha encontrado el modo de colarse en el debate sobre la protección del Estado de Derecho y ha entrado en escena, como lo ha hecho en otras ocasiones en las que ha sido necesario apuntalar los principios fundamentales del orden constitucional de la UE. Juntos están manteniendo un pulso jurídico con el Estado polaco a través de la interposición de varios recursos por incumplimiento ex artículo 258 TFUE y las consiguientes sentencias condenatorias del TJ. Por otra parte, como ya hemos señalado, y al mismo tiempo, también está resultando crucial la labor de los jueces nacionales a través del planteamiento de cuestiones prejudiciales en las que el TJ se ha pronunciado sobre cuestiones vinculadas al principio de la independencia judicial que, como hemos señalado, es un componente esencial del Estado de Derecho. A alguna de estas cuestiones prejudiciales nos referiremos en este trabajo por su relación con el régimen disciplinario de los jueces polacos. Hasta el momento, como hemos señalado, y en el marco de los procedimientos por incumplimiento mencionados, el TJ se ha pronunciado, en primer lugar, sobre las condiciones y el procedimiento de nombramiento de los jueces del TS y de los Tribunales Ordinarios en dos sentencias dictadas en junio y noviembre de 2019, respectivamente. En ellas, y apoyándose en una previa e innovadora jurisprudencia —la sentencia Associaçâo Sindical dos Juizes Portugueses (ASPJ) 12— calificada en su día de ground breaking 13, y para algunos, equiparable en relevancia a sentencias como Simmenthal, Costa contra ENEL o Van Gend en Loos 14, el TJ estableció, en su formación de Gran Sala, que el Estado polaco había vulnerado el artículo 19.1.2º del TUE al contemplar en su legislación normas que rebajan la edad de jubilación de los jueces del TS y de los jueces de los Tribunales ordinarios y conceden, respectivamente al Presidente de la República y al Ministro de Justicia el derecho a decidir una prórroga en el mandato de dichos jueces 15. Con estas dos sentencias, se iniciaba una vía jurisprudencial en la que el TJ se reconocía competente para pronunciarse sobre la normativa nacional en materia de organización y funcionamiento del poder judicial siempre que dicha normativa pudiera comprometer el principio de la independencia judicial. De este modo, aunque el TJ ha reconocido en su jurisprudencia que, con carácter general, es a los Estados miembros a quienes compete adoptar la normativa sobre la organización y funcionamiento de sus órganos jurisdiccionales, con pleno respeto al principio de la identidad nacional, ha dejado claro también que existe un límite infranqueable que es el respeto a la independencia judicial resultante del artículo 19.1.2º del TUE, y que dicho límite no puede traspasarse en ningún caso. Tampoco, por tanto, cuando en los EEMM de la UE los jueces y tribunales están conociendo de asuntos que no tienen relación con cuestiones vinculadas al Derecho de la UE. Ello es así porque, en atención a la jurisprudencia del TJ mencionada en el asunto ASJP, los jueces nacionales, que lo son desde un punto de vista orgánico, son también, al mismo tiempo, potenciales jueces de derecho de la UE desde un punto de vista funcional, y antes o después a lo largo del desempeño de su función van a poderse ver en la tesitura de tener que aplicar una norma de Derecho de la UE. Así, cuando el TJ controla la normativa nacional en materia de organización judicial, no se está extralimitando en el ejercicio de sus competencias, como ha venido sosteniendo reiteradamente el Gobierno polaco 16, sino vigilando que los órganos jurisdiccionales orgánicamente nacionales, pero funcionalmente europeos, cumplen con las exigencias del Derecho de la UE.

En estas dos primeras sentencias, la Comisión estimaba que la confrontación de la normativa polaca con el Derecho de la UE se producía en relación con los artículos 19.1.2º del TUE y 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en adelante, CDFUE). El TJ, sin embargo, fundamentó ambas sentencias únicamente en el artículo 19.1.2º del TUE, poniendo de manifiesto la capacidad de dicho artículo como fundamento jurídico autónomo para cuestionar medidas nacionales adoptadas en un Estado miembro en relación a la organización del poder judicial. Tras estas dos sentencias sobre el sistema de nombramiento de los jueces del TS y de los Tribunales ordinarios, el TJ tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la normativa polaca en materia de régimen disciplinario de los jueces de los Tribunales ordinarios, en una sentencia de 15 de julio de 2021. En ella, el TJ vuelve a afirmar que el régimen disciplinario previsto en la normativa polaca menoscaba la independencia de los jueces y por tanto vulnera el artículo 19.1.2º de TUE. Sin embargo en este caso, la Comisión va más allá en su imputación —y el TJ en su sentencia—, al condenar a Polonia también por la vulneración del artículo 267 del TFUE, que prevé el mecanismo de la cuestión prejudicial, clave de bóveda de la cooperación judicial entre el TJ y los órganos jurisdiccionales nacionales. Recientemente, como señalábamos al inicio de este trabajo, el TJ se ha pronunciado en otro caso relativo al régimen disciplinario de los jueces de los tribunales ordinarios (y también de los jueces del TS y los Tribunales Contencioso-Administrativos). En este caso, como veremos, el tono de la acusación de la Comisión y de la sentencia del TJ ha subido aún más de nivel: en él se cuestiona no solo que la normativa polaca sobre el régimen disciplinario de los jueces vulnera el artículo 19.1.2º del TUE, y el artículo 267 del TFUE, sino también uno de los principios nucleares del Derecho de la UE, sin el cual este ordenamiento jurídico carece de todo sentido: el principio de la Primacía del Derecho de la UE sobre los ordenamientos jurídicos nacionales.

En las páginas que siguen a continuación nos centraremos en el análisis de dicho régimen disciplinario, tal y como fue diseñado en las reformas de 2017 y 2019 y en la jurisprudencia dictada por el TJ a propósito del mismo en los dos recursos por incumplimiento mencionados.

1. LA JURISPRUDENCIA DEL TJ EN RELACIÓN CON EL REGIMEN DISCIPLINARIO POLACO

El establecimiento del régimen disciplinario de los jueces forma parte de la organización y el funcionamiento del poder judicial en un Estado y en este sentido, al pronunciarse a propósito del mismo, el TJ ha continuado en la línea de sus anteriores sentencias sobre el nombramiento de los jueces del TS y de los Tribunales ordinarios dictadas en 2019. Antes de analizar las principales características de régimen disciplinario polaco 17 que han motivado las dos sentencias que serán analizadas en este trabajo conviene señalar que los regímenes disciplinarios de los jueces establecen una serie de normas en virtud de las cuales a estos se les puede hacer rendir cuentas por negligencias graves en el desempeño de su función jurisdiccional, lo que contribuye a mejorar la confianza de la sociedad en la justicia 18. Estos regímenes están, sin embargo, vinculados al Estado de Derecho y por lo tanto, deben ofrecer suficientes garantías para que la independencia judicial no se vea socavada por la amenaza de ser sancionados. Las principales características del régimen disciplinario polaco que motivaron la preocupación de la Comisión europea se recogían inicialmente en la Ley del Tribunal Supremo, modificada el 8 de diciembre de 2017 (en vigor desde 3 de abril 2018), en la Ley de los Tribunales Ordinarios de 27 de julio de 2001, modificada por la anterior, y en la Ley del CNPJ, de 8 de diciembre de 2017 (en vigor desde 17 enero de 2018). De la combinación de estas leyes se desprendían una serie de características del régimen disciplinario de los jueces que motivaron la apertura de un procedimiento por incumplimiento en octubre de 2019. Este procedimiento dio lugar a una demanda judicial, a una posterior demanda de medidas cautelares —con la adopción del correspondiente auto por parte del TJ—, y finalmente, a una sentencia, el 15 de julio de 2021. A este procedimiento nos referiremos en adelante como procedimiento por incumplimiento sobre el régimen disciplinario I. En él, la Comisión cuestiona, y el TJ se pronuncia sobre algunos aspectos del régimen disciplinario modificados o introducidos ex novo en las normas mencionadas que afectaban sobre todo a los jueces de los Tribunales ordinarios. Dos años más tarde, en diciembre de 2019 se produjo una nueva reforma, que entró en vigor en enero 2020. Esta reforma, a la que en adelante nos referiremos como Ley modificativa, volvió a modificar la Ley del Tribunal Supremo, la Ley de Organización de la Jurisdicción Ordinaria y otras leyes. La Ley modificativa introdujo nuevos elementos que endurecieron más aún el régimen disciplinario de los jueces, tanto de los jueces de los Tribunales Ordinarios, de lo Contencioso-Administrativo, como los del TS. Esta nueva reforma motivó la apertura de un nuevo procedimiento, en abril de 2020 que terminó con la presentación de una demanda judicial acompañada, en este caso, de otra demanda de medidas cautelares. Tras el pronunciamiento del auto de medidas cautelares y ante el incumplimiento del mismo por parte del Estado polaco, la Comisión interpuso posteriormente una nueva demanda de medidas cautelares en la que solicitaba la imposición de una multa por parte del TJ. Fijada la multa en 1000000 de euros diarios hasta que el Estado polaco diera cumplimiento al auto en cuestión, el procedimiento ha seguido en curso debido a la solicitud de rebaja de dicha cantidad por parte del Estado polaco, algo a lo que el Vicepresidente del TJ accedió en marzo de 2023. Finalmente, el TJ ha dictado su sentencia el pasado 5 de junio. A este procedimiento nos referiremos en adelante como el procedimiento por incumplimiento sobre el régimen disciplinario II 19.

1.1. El procedimiento por incumplimiento sobre el régimen disciplinario I

Los aspectos de la legislación polaca que motivaron la apertura del procedimiento por incumplimiento sobre el régimen disciplinario I y la presentación posterior de la demanda ante el TJ fueron los siguientes: en primer lugar, la creación de una nueva sala en el TS: la Sala Disciplinaria, competente para conocer de los procedimientos disciplinarios relativos a los jueces, tanto en primera instancia como en apelación. Los recelos de la Comisión se referían al modo en que se designaban los miembros de dicha sala: estos eran nombrados por el Presidente de la República a propuesta del CNPJ, órgano de Gobierno de los jueces 20. El segundo aspecto más preocupante, directamente relacionado con el anterior, era el establecimiento de un nuevo procedimiento de elección de los miembros del CNPJ 21, y el cese inmediato de los antiguos miembros de dicho órgano 22.

Dicho procedimiento de elección convertía al CNPJ en un órgano fuertemente influido por los poderes legislativo y ejecutivo poniendo en entredicho el principio de la separación de poderes y de la independencia judicial. Estos dos primeros aspectos de la legislación polaca ya habían sido objeto de examen por parte del TJ en una sentencia pronunciada el 19 de noviembre de 2019, AK y otros, en el marco de varias cuestiones prejudiciales planteadas por la Sala de lo Laboral y la Seguridad Social del TS polaco 23. En ella, el TJ había dictaminado, dejando al juez a quo la facultad de pronunciarse sobre el fondo en el asunto principal, que un tribunal como la Sala Disciplinaria del TS no cumpliría las exigencias del artículo 47 de la CDFUE y del artículo 9.1 de la Directiva 2000/78, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y en la ocupación, por no ser un tribunal independiente e imparcial. Precisamente el pronunciamiento de la sentencia AK y otros fue el argumento que sirvió de base a la Comisión para plantear, en el marco de este primer recurso por incumplimiento contra Polonia en relación al régimen disciplinario de los jueces, que ya estaba en curso, una demanda de medidas cautelares en enero de 2020. En dicha demanda, la Comisión solicitaba la suspensión de la actividad de la Sala Disciplinaria 24.

El tercer aspecto de la legislación polaca que preocupaba a la Comisión era la posibilidad de que el contenido de las resoluciones judiciales de los jueces de los Tribunales Ordinarios fuera calificado como una infracción disciplinaria 25. También provocaba recelo a la Comisión, en cuarto lugar, la facultad discrecional que se concedía al Presidente de la Sala Disciplinaria del TS para designar al tribunal competente en los asuntos disciplinarios de los jueces ordinarios, impidiendo que estos fueran resueltos por un tribunal establecido por la ley 26. Por último, había otros dos aspectos cuestionados por la Comisión en relación con la falta de garantías de que los asuntos disciplinarios se resolvieran dentro de un plazo razonable 27 y respetando los derechos de defensa de los jueces imputados 28. Todos estos aspectos de la legislación polaca sobre el régimen disciplinario de los jueces vulneraban, según la Comisión Europea, el artículo 19.1.2º del TUE, artículo que recoge el derecho a la tutela judicial efectiva y, que incluye, dentro de esta, la independencia judicial. Sin embargo, y a diferencia de los procedimientos por incumplimiento que se habían planteado hasta entonces relativos al sistema de nombramiento de los jueces del TS y de los Tribunales ordinarios, el régimen disciplinario polaco contenía otro aspecto que vulneraba además el artículo 267.2 y 3 del TFUE: la posibilidad de incoar procedimientos disciplinarios contra los jueces que ejercieran su derecho a plantear una cuestión prejudicial ante el TJ 29.

La Comisión incoó el procedimiento el 3 de abril de 2019 y presentó la demanda ante el TJ el 25 de octubre de 2019. La demanda judicial no se acompañó en principio de solicitud de medidas cautelares porque la Comisión esperaba a ver como resolvía el TJ la cuestión prejudicial planteada en el asunto AK y otros, que, como hemos visto, aún estaba pendiente de resolución 30. Una vez dictada la sentencia AK y otros, y dado el tenor de la misma, la Comisión decidió interponer la demanda de medidas cautelares referida únicamente a los dos primeros aspectos de la legislación polaca sobre el régimen disciplinario a los que nos hemos referido: la falta de independencia de la Sala Disciplinaria del TS como consecuencia de la la falta de independencia del CNPJ: si el CNPJ no era independiente, los miembros de la Sala Disciplinaria por él propuestos adolecían en consecuencia de la misma falta de independencia 31. La demanda de medidas cautelares se resolvió mediante un auto del TJ, dictado por la Gran Sala el 8 de abril de 2020 32 en el que el TJ estimó la demanda de la Comisión. El TJ acogió todos los motivos esgrimidos por esta respecto a la existencia del fumus boni iuris, de la urgencia requerida, y, tras ponderar los distintos intereses en juego, declaró la suspensión provisional de la actividad de la Sala Disciplinaria 33. Tras este auto, y desatendiendo, esta vez frontalmente (recordemos que el TJ ya había declarado en la sentencia AK y otros, que un tribunal con las características de la Sala Disciplinaria no podía ser considerado como un Tribunal independiente), el requerimiento del TJ, la Sala Disciplinaria continuó desarrollando su actividad. La respuesta definitiva del TJ en este procedimiento llegaría en su sentencia de 15 de julio de 2021.

En dicha sentencia, el TJ estimó, en su formación de Gran Sala, y en línea con las conclusiones presentadas por el Abogado General 34, los dos argumentos esgrimidos por la Comisión: por un lado, que el régimen disciplinario de los jueces polacos menoscababa su independencia, vulnerando el artículo 19.1.2º del TUE y, por otro lado, que dicho régimen no permitía a estos jueces cumplir con plena independencia las obligaciones impuestas en el marco del mecanismo de la cuestión prejudicial, en vulneración del artículo 267 del TFUE.

El TJ realiza en primer lugar una serie de consideraciones generales en relación con el régimen disciplinario de los jueces polacos. Señala que la exigencia de independencia, derivada del artículo 19.1.2º del TUE, obliga, de conformidad con su jurisprudencia 35, a que éste presente las garantías necesarias para evitar cualquier riesgo de ser utilizado como un sistema de control político. Añade que el establecimiento de normas que definan, en primer lugar, los comportamientos constitutivos de infracciones disciplinarias y las sanciones concretamente aplicables, que prevean, en segundo lugar, la intervención de un órgano independiente con arreglo a un procedimiento que garantice el derecho de defensa y que consagren, en tercer lugar, la posibilidad de impugnar las decisiones de los órganos disciplinarios, son garantías esenciales para preservar la independencia del poder judicial 36. Tras realizar estas consideraciones generales, el TJ se detiene en las cuatro imputaciones formuladas por la Comisión basadas en la infracción del artículo 19.1.2º del TUE.

En primer lugar, el TJ se refiere a la falta de independencia de la Sala Disciplinaria que ya había sido objeto de examen tanto en la sentencia AK y otros, como en el auto de medidas cautelares de 8 de abril de 2020 mencionado 37. El TJ determina que la República de Polonia no ha garantizado la independencia y la imparcialidad de la Sala Disciplinaria y de este modo ha menoscabado la independencia de los jueces al no garantizar que los procedimientos disciplinarios incoados contra ellos sean controlados por un órgano que presente las garantías suficientes. Tras aludir al principio de separación de poderes, que debe garantizar la independencia de los tribunales, el TJ se fija en la reforma legislativa de 8 de diciembre de 2017 y en concreto en el proceso de nombramiento de los miembros de la Sala Disciplinaria, proceso que, como ya hemos señalado, está determinado por el CNPJ. El hecho de que este órgano esté fuertemente influenciado por los poderes legislativo y ejecutivo, unido a que la Sala Disciplinaria tuviera que estar integrada exclusivamente por jueces nuevos que no pertenecían con anterioridad al TS y que disfrutaban de una mayor remuneración y de un grado mayor de autonomía organizativa, funcional y financiera que el resto de las salas del TS podían, considerados de forma conjunta, suscitar dudas legítimas en el ánimo de los justiciables en cuanto a la impermeabilidad de este órgano frente a influencias directas o indirectas de los poderes legislativo o ejecutivo polacos y en cuanto a su neutralidad ante los intereses en litigio y, de este modo, podían dar lugar a una falta de apariencia de independencia o de imparcialidad de dicho órgano susceptible de menoscabar la confianza que la Administración de Justicia debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática y un Estado de Derecho.

En segundo lugar, el Tribunal se refiere al hecho de que, según la normativa polaca 38, el contenido de las resoluciones de los tribunales ordinarios pueda ser calificado de infracción disciplinaria 39. El TJ reconoce que la salvaguardia de la independencia no excluye totalmente que un juez pueda incurrir en responsabilidad disciplinaria en determinados supuestos por resoluciones judiciales que haya dictado 40. En cambio, para el TJ, resulta esencial, para proteger dicha independencia y evitar que el régimen disciplinario pueda utilizarse con fines de control político o de presión sobre los jueces, que el hecho de que una resolución judicial contenga un posible error en la apreciación de los hechos y en la valoración de las pruebas, no pueda, por sí solo, generar la responsabilidad disciplinaria del juez en cuestión.

La responsabilidad disciplinaria de un juez por una resolución judicial debe estar limitada, por tanto, a supuestos excepcionalísimos y debe delimitarse por criterios objetivos y verificables, así como por garantías destinadas a evitar cualquier riesgo de presiones externas sobre el contenido de las resoluciones judiciales que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables, en lo que respecta a la impermeabilidad de los jueces y a su neutralidad ante los intereses en litigio. A tal efecto, el TJ señala que resulta fundamental que se establezcan normas que definan de manera clara y precisa los comportamientos que pueden dar lugar a responsabilidad disciplinaria de los jueces. En opinión del TJ, la normativa polaca no cumple tales exigencias de claridad y precisión 41.

En tercer lugar, el TJ se refiere a la imputación según la cual la normativa polaca 42 vulnera el artículo 19.1.2º del TUE, al no respetar que los asuntos disciplinarios referentes a los jueces de los tribunales ordinarios sean examinados por un tribunal “establecido por la ley” 43. El TJ se refiere a su jurisprudencia anterior señalando que las garantías de acceso a un tribunal independiente, imparcial y predeterminado por la ley y, en particular, las que determinan tanto el concepto como la composición de este, constituyen la piedra angular del derecho a un proceso justo 44. La verificación de la exigencia de que un órgano constituya, en virtud de su composición, un tribunal de este tipo es necesaria, en particular, para la confianza que los tribunales de una sociedad democrática deben inspirar al justiciable.

En este asunto, las disposiciones nacionales impugnadas por la Comisión otorgan al Presidente de la Sala Disciplinaria la facultad para designar al tribunal disciplinario competente para conocer de un asunto instruido contra un juez de los tribunales ordinarios, sin que la normativa precise los criterios que rigen tal designación. A falta de tales criterios el TJ considera, de conformidad con la jurisprudencia del TEDH 45, que, dicha facultad podría utilizarse para dirigir determinados casos a jueces concretos evitando dirigirlos a otros, o también para presionar a los jueces designados de este modo. De todo ello el TJ deduce que la Ley de los Tribunales Ordinarios, en la medida en que confiere al Presidente de la Sala Disciplinaria la facultad para designar al tribunal disciplinario territorialmente competente para conocer de los procedimientos disciplinarios contra los jueces de los tribunales ordinarios, que pueden tener que aplicar e interpretar el Derecho de la Unión, no satisface la exigencia resultante del artículo 19.1.2º del TUE de que tales asuntos sean examinados por un tribunal “establecido por la ley”.

En cuarto lugar, el TJ se refiere a una doble imputación por parte de la Comisión según la cual la normativa polaca 46 vulnera el artículo 19.1.2º del TUE al no garantizar, por un lado, que los asuntos disciplinarios relativos a los jueces de los tribunales ordinarios se examinen en un plazo razonable y, por otro, al no garantizar el derecho a la defensa del juez acusado 47. En cuanto a la ausencia de un plazo razonable, el TJ señala que según la normativa polaca, un juez que haya sido objeto de un procedimiento disciplinario concluido mediante resolución judicial firme, puede volver a ser objeto de investigaciones y procedimientos en el mismo asunto, de modo que seguirá permanentemente sometido a la amenaza potencial de los mismos. En cuanto a la limitación del derecho a la defensa de los jueces inculpados, el TJ señala que, con arreglo al nuevo régimen procesal, los actos relacionados con la designación de la representación letrada de un juez y con la asunción de su defensa, no paralizan el procedimiento, y que dicho procedimiento puede desarrollarse a pesar de la ausencia justificada del juez o su letrado. Todas estas circunstancias no garantizan, en opinión del TJ, el respeto al derecho de la defensa del juez acusado en el procedimiento ante el tribunal disciplinario. Al contrario, cuando se enmarcan en el contexto de un régimen disciplinario que presenta las deficiencias señaladas, las normas procesales polacas pueden incrementar más aún el riesgo de que el régimen disciplinario se utilice como sistema de control político del contenido de las resoluciones judiciales.

El TJ se refiere, por último, a la imputación basada en la vulneración por parte de la legislación polaca del artículo 267, párrafos 2º y 3º del TFUE 48. El TJ señala, mencionando jurisprudencia previa, que no cabe admitir disposiciones nacionales de las que se desprenda que los jueces nacionales puedan verse expuestos a procedimientos disciplinarios por haber planteado una cuestión prejudicial 49. Esto constituye una garantía inherente a la independencia de estos jueces, dado que el mecanismo de remisión prejudicial es, en palabras del TJ, esencial para el buen funcionamiento del sistema de cooperación judicial ínsito en el Tratado. El TJ señala que todas las autoridades del Estado están sujetas al cumplimiento estricto de las obligaciones que impone el artículo 267 TFUE y en consecuencia también lo está el responsable de la acción disciplinaria, órgano encargado de instruir los procedimientos disciplinarios contra los jueces, bajo la autoridad del Ministro de Justicia. El mero hecho de que el responsable de la acción disciplinaria emprenda investigaciones contra determinados tribunales ordinarios por haber planteado cuestiones prejudiciales basta para que se concrete el riesgo de presiones contra los jueces y para que se menoscabe la independencia de los mismos.

En esta sentencia, el TJ se pronuncia por tercera vez en el marco de un procedimiento por incumplimiento sobre la normativa polaca en materia de organización y funcionamiento del poder judicial y la vulneración, por parte de la misma, del artículo 19.1.2º del TUE. El TJ insiste en señalar la falta de independencia de la Sala Disciplinaria del TS a la que ya se había referido en la sentencia AK y otros y en el auto de medidas cautelares de 8 de abril de 2020 y declara abiertamente, por primera vez, que el régimen disciplinario aplicable a los jueces de los tribunales ordinarios vulnera el artículo 19.1.2º del TUE. En esta sentencia, el TJ aplica la interpretación extensa que venía haciendo del artículo 19.1.2º al régimen disciplinario de los jueces de los tribunales ordinarios nacionales. El TJ amplía además el contenido de este artículo al entender que los asuntos disciplinarios relativos a estos jueces han de ser examinados por jueces que no solo sean independientes, sino que además estén predeterminados por la ley, dicten sus resoluciones en un plazo razonable y respeten el derecho a la defensa del juez inculpado. También han de estar predeterminados por ley los comportamientos que pueden dar lugar a la responsabilidad disciplinaria de los jueces y las sanciones previstas en tales casos.

En esta sentencia, el TJ continúa en la línea de su jurisprudencia anterior y vuelve a referirse, como ya hiciera en los dos recursos por incumplimiento contra Polonia relativos al nombramiento de los jueces del TS y de los Tribunales ordinarios y en la sentencia AK y otros, al “test de las apariencias” que debe realizarse para determinar si una medida nacional afecta a la independencia judicial 50. Para el TJ, este test resulta fundamental para excluir toda duda legítima en el ánimo del justiciable e inspirarle confianza respecto a la independencia de sus tribunales. Por lo demás, la responsabilidad disciplinaria de los jueces por sus resoluciones judiciales ha de estar limitada a supuestos muy excepcionales para evitar que el régimen disciplinario sea utilizado como un sistema de control político del contenido de tales resoluciones. Pero la sentencia es de especial interés respecto a la jurisprudencia anterior porque el TJ declara por primera vez, en el marco de un procedimiento por incumplimiento incoado contra Polonia en relación con la organización y el funcionamiento de su poder judicial, que el régimen disciplinario polaco aplicable a los jueces de los tribunales ordinarios vulnera también el artículo 267 TFUE 51.

Ante la falta de ejecución de la sentencia de 15 de julio de 2021, la Comisión decidió, el 7 de septiembre de 2021, incoar un nuevo procedimiento por incumplimiento contra Polonia, esta vez sobre la base del artículo 260.2 TFUE, por no haber adoptado las medidas necesarias para cumplir plenamente dicha sentencia. Tras el envío de una carta de emplazamiento, el 7 de septiembre, y la respuesta de las autoridades polacas el 8 de noviembre de 2021, la Comisión no ha interpuesto, por el momento, el recurso judicial.

1.2. El procedimiento por incumplimiento sobre el régimen disciplinario II

El régimen disciplinario polaco que dio lugar a la sentencia de 15 de julio de 2021, analizado supra, fue reformado de nuevo por una Ley de 20 de diciembre de 2019, que entró en vigor el 14 de febrero de 2020. Dicha Ley (a la que en adelante nos referiremos como Ley modificativa) modificó la Ley de Organización de la Jurisdicción Ordinaria, la Ley del TS y otras leyes, introduciendo nuevos aspectos en el régimen disciplinario de los jueces polacos (de los Tribunales ordinarios, de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo y del TS), y atribuyendo nuevas competencias a la Sala Disciplinaria y a la Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos del TS (en adelante, Sala Extraordinaria) 52. Dichos aspectos endurecían aún más el régimen disciplinario de los jueces y pronto estuvieron en el punto de mira de la Comisión. Estas novedades fueron cuestionadas por la Comisión en un segundo procedimiento por incumplimiento abierto contra Polonia por cuenta de su régimen disciplinario (cuarto en relación con la organización y funcionamiento de su sistema judicial). La Comisión contestaba, en primer lugar, que la nueva normativa impidiera a todos los órganos jurisdiccionales nacionales (TS, Tribunales ordinarios y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo) comprobar la observancia del requisito de la Unión relativo al juez independiente e imparcial establecido previamente por la ley 53.

En segundo lugar, cuestionaba que la nueva normativa polaca atribuyera a la Sala Extraordinaria del TS la competencia exclusiva para conocer de las imputaciones y cuestiones jurídicas relativas a la falta de independencia judicial 54. En tercer lugar, cuestionaba que la nueva normativa polaca permitiera calificar como una falta disciplinaria el hecho de que un juez de un Tribunal Ordinario, de lo Contencioso-Administrativo o del TS examinase la observancia del requisito de la Unión relativo al juez independiente e imparcial 55 y en cuarto lugar, que atribuyera a la Sala Disciplinaria del TS ( cuya independencia venía siendo cuestionada desde hacía tiempo por la Comisión y sobre cuya falta de independencia e imparcialidad ya se había pronunciado el TJ) la facultad de pronunciarse en primera y en segunda instancia, tanto sobre asuntos que inciden directamente en el estatuto y el cargo de juez o juez auxiliar (por ejemplo, peticiones de enjuiciamiento penal o detención de jueces y jueces auxiliares) como sobre asuntos en materia de Derecho laboral y social relativos a magistrados del TS o asuntos relativos a la jubilación de magistrados del TS 56. Según la Comisión, los dos primeros aspectos del nuevo régimen disciplinario polaco vulneraban el artículo 19.1.2º párrafo del TUE, en relación con el artículo 47 de a CDFUE, el artículo 267 TFUE y el principio de la primacía del Derecho de la Unión, el tercer aspecto vulneraba los artículos 19.1.2º párrafo del TUE y el artículo 267 del TFUE y el cuarto aspecto vulneraba el artículo 19.1.2º párrafo del TFUE. La Comisión cuestionaba también un quinto aspecto de la ley modificativa, al que no nos vamos a referir en este trabajo, que tenía que ver con la obligación impuesta a los jueces de facilitar información sobre sus actividades públicas y sociales en asociaciones y fundaciones sin ánimo de lucro, incluida la afiliación a partidos políticos, previas a su nombramiento y a la publicación de dicha información 57. El recurso ante el TJ se presentó el 1 de abril de 2021, tras una fase administrativa previa más larga de lo habitual, debido al planteamiento de una petición complementaria por parte de la Comisión que no se había presentado inicialmente 58.

A diferencia de lo que vimos en relación con el recurso sobre el régimen disciplinario I, en esta ocasión la Comisión presentó, junto al recurso por incumplimiento, y en la misma fecha, una demanda de medidas cautelares, sobre la base del artículo 279 del TFUE, conminando al Estado polaco a suspender, en espera del fallo definitivo del TJ, la aplicación de todas aquellas disposiciones de la Ley del TS y de la Ley de Organización de los Tribunales ordinarios modificadas, que consideraba contrarias al Derecho de la UE, y que introducían las novedades controvertidas a las que nos hemos referido. La Comisión pidió también que las medidas provisionales se acordaran inaudita altera parte, algo a lo que la Vicepresidenta del TJ no accedió 59. Entre ambas demandas y la sentencia definitiva han pasado más de dos años en los que hemos asistido a un verdadero pulso jurídico entre la Comisión y el TJ, por un lado, y el Estado polaco por otro, y en el que, en nuestra opinión, ha jugado un papel importante la amenaza de la Comisión de no desembolsar los fondos de la UE post covid y la imposición de sanciones pecuniarias al Estado polaco. En el marco de esta batalla, la Comisión ha interpuesto dos demandas de medidas cautelares, que han sido contestadas por el Estado polaco, y a las que este ha respondido mediante sendas demandas de revocación de las mismas. Tanto las demandas de medidas cautelares, como las de revocación han sido resueltas mediante cuatro autos 60. El primero de ellos, que resolvía la demanda inicial de medidas cautelares, fue dictado el 14 de julio de 2021 61.

En él, la Vicepresidenta del TJ desestimó el argumento esgrimido por el Estado polaco en relación con la falta de competencia de la UE para pronunciarse en materia de organización de la Administración de Justicia de los Estados miembros o para definir el régimen político de dichos Estados, determinar las competencias de sus distintos órganos o suspender su actividades y estimó todos los motivos invocados por la Comisión. Tras comprobar que se cumplían los requisitos del fumus boni iuris, de la urgencia, y tras ponderar los intereses en juego 62 en relación con todas las imputaciones realizadas por la Comisión en el recurso principal, señaló, por un lado, que la República de Polonia estaba obligada a suspender con carácter inmediato y hasta que se dictase sentencia definitiva, todas las disposiciones controvertidas de la Ley modificativa polaca y, por otro lado, que debía comunicar a la Comisión las medidas adoptadas con el fin de acatar dicho auto a más tardar en el plazo de un mes a partir de su notificación. Como ya sucediera en relación con la sentencia de 15 de julio de 2021, pronunciada en el procedimiento por incumplimiento sobre el régimen disciplinario I, el Estado polaco no acató el auto de 14 de julio y no comunicó, antes del 14 de agosto —fecha límite para hacerlo— las medidas que pensaba adoptar para cumplirlo. No solo no lo acató sino que además, solicitó la revocación del mismo mediante una demanda presentada el 16 de agosto de 2021. El argumento polaco para pedir la revocación del auto de medidas cautelares de 14 de julio era que, tras la adopción del mismo, se había producido una variación de las circunstancias 63. El Estado polaco planteaba también una petición de carácter procedimental: solicitaba que, dada la importancia del asunto, y que éste sentaría un precedente, la demanda de revocación fuera examinada por la Gran Sala del TJ. Sin embargo, la cuestión fue resuelta el 6 de octubre por un nuevo auto de la Vicepresidenta quien, tras justificar su competencia para hacerlo 64 y señalar que la demanda polaca no había puesto de manifiesto ningún elemento que requiriese su atribución a una formación del TJ, decidió que no procedía someter dicha demanda al TJ.

En cuanto a la variación de las circunstancias que motivaba la demanda de revocación del auto, el Estado polaco aludía a una sentencia del TC polaco 65, según la cual el auto de medidas cautelares de 14 de julio sería contrario al orden constitucional polaco. Sin embargo, la Vicepresidenta, tras referirse al principio de la primacía e incidir en el efecto directo del artículo 19.1.2º 66, estimó que la sentencia del TC polaco no constituía una variación de las circunstancias en el sentido del artículo 163 del Reglamento de Procedimiento del TJ y desestimó la demanda de revocación de su auto de 14 de julio de 2021 67.

La petición de revocación del auto de medidas cautelares de 14 de julio confirmaba la rebelión del Estado polaco y mostraba su falta de voluntad en relación al cumplimiento de las medidas que en él se establecían. Por este motivo, y sin esperar a que la Vicepresidenta del TJ resolviera dicha petición de revocación, la Comisión elevó el tono de su amenaza presentando una nueva demanda de medidas cautelares (la segunda en este procedimiento) con arreglo al artículo 279 del TFUE, el 7 de septiembre de 2021 68. En ella, la Comisión solicitó al TJ que condenase al Estado polaco a abonar una multa coercitiva diaria por un importe suficiente para incitarle a ejecutar, a la mayor brevedad, las medidas provisionales ordenadas en el auto de 14 de julio, es decir a suspender provisionalmente la aplicación de todas las disposiciones de las distintas leyes que habían sido introducidas por la Ley modificativa y que, según la Comisión, vulneraban el artículo 19.1.2º del TUE, el artículo 267 del TFUE y el principio de la primacía del Derecho de la UE. La Comisión pidió, asimismo, que el TJ declarase que la multa sería pagadera desde la fecha en que se dictase el auto hasta que se cumpliesen todas las medidas previstas en el mismo o hasta que se dictase sentencia en el asunto principal. Ante esta nueva demanda, el Estado polaco presentó sus observaciones el 1 de octubre de 2021. En primer lugar, pidió que el caso se remitiera a la Gran Sala del TJ, a lo que el Vicepresidente no accedió por considerar que le correspondía a él mismo adoptar una resolución sobre cualquier demanda de medidas provisionales y que en el asunto no había ningún elemento que requiriera su atribución a una formación 69. En segundo lugar, el Estado polaco pidió que se desestimara de demanda de la Comisión 70. Argumentó que era la primera vez que la Comisión solicitaba una multa coercitiva como medida provisional a raíz de la inejecución de un auto anterior, que dicha demanda era imprecisa y que además la Comisión no especificaba el importe de la misma con lo cual se vulneraba su derecho a la defensa ya que no podía presentar observaciones sobre el importe de dicha multa. El Vicepresidente desestimó esta causa de inadmisión 71. El Estado polaco sostenía que se habían adoptado todas las medidas necesarias para ejecutar el auto de 14 de julio de 2021 y que por lo tanto, la solicitud de la multa coercitiva era improcedente.

La Comisión señalaba, por el contrario, que tanto la Sala Disciplinaria como la Sala Extraordinaria del TS habían seguido ejerciendo funciones que deberían haber dejado de ejercer y que las medidas adoptadas por la Presidenta Primera del TS y por la Presidenta de la Sala Extraordinaria eran insuficientes. Por este motivo la Comisión consideraba que, para garantizar la plena eficacia del auto de 14 de julio de 2021 resultaba necesario imponer a Polonia una multa coercitiva diaria que incitase al Estado a ejecutar, a la mayor brevedad, las medidas provisionales decretadas en dicho auto. El Estado polaco sostenía también que debería tenerse en cuenta, como circunstancia atenuante, el hecho de que se estuvieran considerando diferentes reformas que privarían de objeto el litigio. La cuestión fue resuelta en un nuevo auto de 27 de octubre de 2021, el tercero en este procedimiento. En él, el Vicepresidente del TJ, tras estudiar los argumentos de ambas partes, condenó al Estado polaco a pagar una multa coercitiva de 1000.000 de euros diarios desde la fecha en que se notificase el auto hasta el día en que se cumpliese el auto de 14 de julio de 2021 o, en su defecto, hasta el día en que se dictase la sentencia que pusiera fin al procedimiento. La multa empezó a cobrarse el 3 de noviembre de 2021. Meses después, en junio de 2022 72, se aprobó en Polonia una nueva norma en la que se introducían novedades en el régimen disciplinario de los jueces polacos a fin de ajustarse al auto de 14 de julio. Tras la adopción de esta nueva ley, el Estado polaco volvió a lanzar un órdago a la Comisión y al TJ. Al considerar que mediante la adopción de dicha ley, todas las medidas exigidas por el TJ en su auto de medidas cautelares de 14 de julio habían sido plenamente adoptadas, presentó una nueva demanda, el 10 de marzo de 2023. En ella el Estado polaco solicitaba la revocación o, subsidiariamente, la modificación del auto de 27 de octubre de 2021 alegando nuevamente, de conformidad con lo establecido en el artículo 163 del Reglamento de Procedimiento del TJ, un cambio en las circunstancias.

En este nuevo procedimiento, el juez de medidas cautelares, el Vicepresidente del TJ, debía acreditar si realmente se había producido un cambio en las circunstancias del caso y si dicho cambio suponía el acatamiento por parte del Estado polaco de todas las medidas acordadas en el auto de 14 julio. Si tal fuera el caso, la multa coercitiva impuesta al Estado polaco carecería de objeto. En su auto de 21 de abril de 2023 73 (cuarto pronunciado en este procedimiento), el Vicepresidente del TJ señala, con carácter previo, que una medida provisional puede revocarse o modificarse en cualquier momento si se produce una variación en las circunstancias que desvirtúe las apreciaciones del juez de medidas cautelares y lo pide una de las partes en el procedimiento. Subraya también que una modificación podría consistir en la reducción del montante de una multa coercitiva impuesta previamente por el juez de medidas cautelares y que en cualquier caso, dicha revocación o modificación no tendría efectos retroactivos. A continuación, el Vicepresidente del TJ analiza una por una todas las medidas adoptadas por el Estado polaco para conformarse al auto de 14 de julio con el fin de determinar si tales medidas podrían suponer un cambio en las circunstancias y justificar una revocación o una rebaja de la multa para el futuro. En relación con la Sala Disciplinaria, el Vicepresidente señala que por medio de la nueva ley de 9 de junio de 2022, dicha sala ha sido eliminada, que los asuntos pendientes ante ella antes de entrar en vigor la nueva ley habían pasado a ser reexaminados de oficio por una nueva Sala de Responsabilidad Profesional y que en relación con los asuntos en los que ya hubiera recaído una decisión definitiva por parte de la Sala Disciplinaria, se preveía la posibilidad de reabrir el procedimiento en un plazo de 6 meses 74. En opinión del Vicepresidente, estas dos medidas refuerzan las vías judiciales a disposición de los jueces frente a los que la Sala Disciplinaria hubiera dictado resoluciones, pero no se han suspendido en todos los casos y con carácter inmediato, todos los efectos de las resoluciones dictadas por la Sala Disciplinaria del TS por las que se autoriza la apertura de un proceso penal contra un juez o su detención, tal y como exigía el auto de 14 de julio de 2021.

En cuanto a la obligación impuesta en el auto de 14 de julio de suspender las disposiciones nacionales que prohíben a los tribunales polacos comprobar el cumplimiento de las exigencias de la Unión relativas al tribunal independiente e imparcial establecido previamente por la Ley y las que permiten incoar diligencias disciplinarias contra los jueces que hayan llevado a cabo tal comprobación, el Vicepresidente del TJ señala que aunque la ley de 9 de junio de 2022 limita los efectos de dichas disposiciones, el Estado polaco no ha demostrado que las mismas hayan sido suspendidas completa y efectivamente. En cuanto a la suspensión de la aplicación de las disposiciones de la normativa polaca que atribuyen a la Sala Extraordinaria la competencia exclusiva para examinar las alegaciones fundadas en la falta de independencia judicial, el Vicepresidente del TJ señala que el Estado polaco solo ha demostrado parcialmente dicha suspensión. Por todos estos motivos, el Vicepresidente del TJ decidió desestimar la petición de revocación de su previo auto de 27 de octubre de 2021, pero accedió a rebajar la multa impuesta en dicho auto a la mitad, es decir a 500.000 euros diarios a partir de la firma de dicho auto. Como señalábamos al inicio de este trabajo, el TJ ha pronunciado su sentencia en este caso el pasado 5 de junio. Que lo haya hecho en su formación de Gran Sala vuelve a poner de manifiesto la importancia del asunto, que zanja definitivamente una cuestión sobre la cual el TJ ya se ha pronunciado en anteriores sentencias.

En su fallo, que coincide en lo esencial con las conclusiones del Abogado general 75, el TJ acoge todos los argumentos de la Comisión. Con carácter general y antes de pronunciarse sobre las concretas imputaciones realizadas por la Comisión en el recurso, el TJ confirma su competencia para controlar el cumplimiento por parte de los Estados miembros, de valores y principios como el Estado de Derecho, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial. Señala que al ejercer sus competencias en materia de organización de la administración de justicia, los Estados miembros deben cumplir las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión y también deben evitar que se produzca cualquier regresión —en cuanto al valor del Estado de Derecho— de su legislación en materia de organización judicial, absteniéndose de adoptar normas que menoscaben la independencia judicial.

El TJ reitera que el valor del Estado de Derecho forma parte de la identidad misma de la Unión como ordenamiento jurídico común y que este valor se concreta en una serie de principios que contienen obligaciones jurídicamente vinculantes para los Estados miembros. Incide en que estos Estados no pueden exonerarse de dichas obligaciones invocando disposiciones o jurisprudencia interna, incluso si estas son de rango constitucional. En cuanto a las imputaciones realizadas por la Comisión en su recurso, el TJ señala, en primer lugar, en relación con la Sala Disciplinaria y basándose en su jurisprudencia anterior, que esta no satisface la exigencia de independencia e imparcialidad. Por ello, la mera perspectiva de que dicho órgano pueda pronunciarse sobre cuestiones relativas al estatuto y al ejercicio de las funciones de los jueces que tienen competencia para aplicar el Derecho de la Unión, en particular autorizando la incoación de diligencias penales contra ellos o su detención, o dictando decisiones relativas a aspectos esenciales de los regímenes de Derecho laboral, de la seguridad social o de jubilación que les son aplicables, puede afectar a su independencia 76. El TJ no tiene en consideración, por tanto, el hecho de que la Sala Disciplinaria haya sido desmantelada por la ley de 9 de junio de 2002 y condena igualmente al Estado polaco por las actividades de esa última 77.

El TJ señala también, en segundo lugar, que las disposiciones de la ley modificativa impugnadas por la Comisión se prestan a una interpretación que permite que el régimen disciplinario aplicable a los jueces y las sanciones que este prevé se utilicen para impedir que los tribunales nacionales aprecien si un tribunal o juez cumple las exigencias de la tutela judicial efectiva que se derivan del Derecho de la Unión, en su caso planteando una cuestión prejudicial al TJ 78. Las medidas que de esta manera adoptó el legislador polaco son incompatibles con las garantías de acceso a un tribunal independiente, imparcial y establecido previamente por la ley. Estas garantías suponen que, en determinadas circunstancias, los tribunales nacionales están obligados a comprobar si ellos mismos o los jueces que los integran u otros jueces o tribunales cumplen las exigencias establecidas por el Derecho de la Unión 79. En tercer lugar, y en relación al hecho de que la normativa polaca atribuya a un único órgano nacional, la Sala Extraordinaria, la competencia para comprobar el cumplimiento de las exigencias esenciales de la tutela judicial efectiva, el TJ considera que es contrario al Derecho de la Unión. El TJ considera que el cumplimiento de esas exigencias debe garantizarse de manera transversal en todos los ámbitos materiales de aplicación del Derecho de la Unión y por todos los tribunales nacionales que conozcan de asuntos comprendidos en dichos ámbitos. En su opinión este control en exclusiva de la Sala Extraordinaria puede debilitar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el Derecho de la Unión 80. En cuanto a los efectos de los autos del Vicepresidente del TJ de 27 de octubre de 2021 y 21 de abril de 2023, la sentencia del TJ de 5 de junio pone fin a los efectos de los mismos, pero ello no afecta a la obligación del Estado polaco de satisfacer la multa coercitiva que este todavía adeuda.

CONCLUSIONES

En los últimos años hemos asistido a una auténtica batalla entre la Comisión Europea y el Estado polaco por cuenta del Estado de Derecho, uno de los valores fundamentales de la UE recogido en el artículo 2 del TUE. Tras la activación del Marco para reforzar el Estado de Derecho y del mecanismo previsto en el artículo 7.1 del TUE, mecanismos para proteger el Estado de Derecho que apenas conceden protagonismo al TJ, este ha encontrado la manera de colarse en el debate sobre el Estado de Derecho acudiendo en ayuda de la Comisión. Juntos han recurrido para ello al artículo 19.1.2º del TUE. Este artículo tenía en principio un carácter meramente procedimental, en el sentido de que solo obligaba a los Estados a establecer vías de recurso apropiadas para que los particulares pudieran hacer valer los derechos que les confiere el Derecho de la UE. Sin embargo, el TJ ha extendido el alcance de este artículo confiriéndole un carácter material, señalando que dichas vías de recurso han de estar cubiertas por jueces que sean independientes y afirmando que el artículo 19.1.2º del TUE es una concreción del Estado de Derecho. Desde entonces el artículo 19.1.2º ha servido como base jurídica para impugnar la normativa polaca en materia de organización judicial y dentro de ella, la relacionada con el régimen disciplinario de sus jueces y tribunales cuando esta ha atentado a la independencia judicial. Por el momento, el régimen disciplinario de los jueces polacos ha sido cuestionado por la Comisión en dos procedimientos por incumplimiento. En el primero, el TJ condenó a Polonia en una sentencia de 15 de julio de 2021en relación con determinados aspectos referentes al régimen disciplinario de los jueces de los Tribunales ordinarios. En el segundo, el TJ acaba de condenar a este Estado por la adopción de nuevas medidas referentes al régimen disciplinario de los jueces de los Tribunales Ordinarios, pero también del TS y de lo Contencioso-Administrativo. En ambos procedimientos la Comisión ha acompañado el recurso judicial de una demanda de medidas cautelares. En el segundo procedimiento además, hemos visto como la resistencia polaca a plegarse a la normativa europea ha llegado a límites insospechados. El Estado polaco no solo ha atentado contra el principio de la independencia judicial, recogido en el artículo 19.1.2º del TUE, sino que también ha cuestionado la aplicación del artículo 267 del TUE, artículo clave para la cooperación judicial entre jueces nacionales y TJ, cooperación que es esencial para la aplicación efectiva del Derecho de la UE.

Además, en este segundo procedimiento, y este esta es la principal novedad que aporta esta sentencia, el TJ ha condenado también a Polonia porque su normativa sobre régimen disciplinario aplicable a sus jueces no respeta el principio de la primacía del Derecho de la UE sobre los ordenamientos jurídicos nacionales. Este es uno de los principios esenciales del Derecho de la UE sin el cual este carece de todo sentido. Por ello, al no respetarlo, el Estado polaco está atacando a los cimientos mismos del ordenamiento jurídico de la UE. Semejante ataque no puede quedar impune y aunque es cierto que el Estado polaco ha tomado algunas medidas para poner fin a los incumplimientos reprochados por la Comisión, continua sin solucionar otros problemas derivados de la aplicación de la normativa polaca en materia de régimen disciplinario. Si Polonia no se aviene a la sentencia de 5 de junio de 2023 y no pone fin a todos los incumplimientos declarados en la misma, la Comisión aún dispone de una última baza, el recurso al artículo 260.2 del TFUE y la apertura de un nuevo procedimiento por inejecución de una previa sentencia de incumplimiento con la posibilidad de imponer sanciones pecuniarias a Polonia. A este mecanismo ya recurrió la Comisión tras la falta de acatamiento de la sentencia dictada en el procedimiento por incumplimiento sobre el régimen disciplinario I aunque por el momento, como hemos señalado, aún no se ha interpuesto el recurso judicial. Habrá que seguir atentos a este caso para ver qué actitud adopta la Comisión tanto en relación con la interposición de una nueva demanda, como en relación a los fondos Next Generation EU, a cuyo desembolso la Comisión dio luz verde en junio de 2022. En este último caso, habrá que ver también cómo la Comisión detrae de dichos fondos las cantidades adeudadas por Polonia en concepto de las multas coercitivas impuestas en el marco de los autos de medidas cautelares del Vicepresidente del TJ de 27 de octubre de 2021 y de 21 de abril de 2023 a los que nos hemos referido.

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