Revista Española de Derecho Europeo
89 | Enero – Marzo 2024
pp.93-145
Madrid, 2024
DOI:10.37417/REDE/num89_2024_1955
© Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales
© Fernando Gallego Osuna
ISSN: 1579-6302
Recibido: 20/12/2023 | Aceptado: 04/03/2024
LA EVOLUCIÓN DE LA EFICACIA DEL CUMPLIMIENTO DE LAS CLÁUSULAS DE DERECHOS LABORALES EN LOS NUEVOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO DE LA UNIÓN EUROPEA
The evolution of the effectiveness of compliance with labour rights clauses in the new European Union Free Trade Agreements
Fernando Gallego Osuna *
RESUMEN: Se proporciona un análisis exhaustivo de las cláusulas laborales en los acuerdos de libre comercio de la Unión Europea (UE). Destaca en este sentido la inclusión de estándares laborales internacionales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en los acuerdos de la UE desde 2008, reflejándose un interés por parte de la UE en promover la adopción de este tipo de normas laborales fundamentales. Se señala la variabilidad en la formulación y el cumplimiento de estas cláusulas por parte de los socios comerciales en los diferentes acuerdos analizados, y se examina la estructura institucional de los mismos, incluyendo los mecanismos de supervisión y mecanismos de solución de diferencias. Se abordan los desafíos en la implementación y la efectividad de las cláusulas, señalando las recientes reformas destinadas a mejorar la supervisión y el cumplimiento, como la inclusión de sanciones económicas en acuerdos recientes. Se concluye sugiriendo que, aunque se han logrado avances significativos, aún existen áreas importantes que requieren mejora para aumentar la eficacia de estas cláusulas laborales en los acuerdos comerciales de la UE.
PALABRAS CLAVE: acuerdos de libre comercio de la Unión Europea; comercio y desarrollo sostenible; estándares laborales internacionales de la OIT; implementación, supervisión y mecanismos de sanción relacionados con cláusulas laborales en los acuerdos comerciales de la UE.
ABSTRACT: An exhaustive analysis is provided on labour clauses in the European Union’s (EU) free trade agreements. Notably, this includes the incorporation of international labour standards from the International Labour Organization (ILO) into EU agreements since 2008, reflecting the EU’s interest in promoting the adoption of these fundamental labour norms. The variability in the formulation and enforcement of these clauses by trading partners in the different agreements analysed is highlighted, along with an examination of their institutional structure, including monitoring mechanisms and dispute resolution procedures. Challenges in the implementation and effectiveness of the clauses are addressed, pointing out recent reforms aimed at enhancing monitoring and compliance, such as the inclusion of economic sanctions in recent agreements. The conclusion suggests that, although significant progress has been made, there are still important areas requiring improvement to increase the efficacy of these labour clauses in the EU’s trade agreements.
KEYWORDS: European Union free trade agreements; Trade and sustainable development; ILO international labour standards; Implementation, monitoring and sanction mechanisms related to labour clauses in EU trade agreements.
SUMARIO: INTRODUCCIÓN.— 1. CLÁUSULAS LABORALES EN LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO DE LA UNIÓN EUROPEA: 1.1 Contenido sustantivo de las cláusulas: 1.1.1 Clausulas que recogen estándares internacionales; 1.1.2 Cláusulas relativas a las normas nacionales y su relación con los derechos laborales. 1.2 Estructura institucional de promoción y protección de las cláusulas laborales de los Acuerdos de Libre Comercio: 1.2.1 Cláusulas de supervisión y seguimiento. 1.2.2 Cláusulas de solución de diferencias.— 2. EL CUMPLIMIENTO DE LAS CLÁUSULAS LABORALES EN LOS ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO DE LA UNION EUROPEA. PRIMERAS REFORMAS DE MEJORA.— 3. LAS ÚLTIMAS REFORMAS (2021-2023): LA INCLUSIÓN DE SANCIONES ECONÓMICAS: 3.1 Debates en las Instituciones europeas; 3.2. El Acuerdo con Nueva Zelanda: ¿cambio de paradigma?— 4. MÁS ALLÁ DEL ACUERDO DE NUEVA ZELANDA: PROPUESTAS DE MEJORA PENDIENTES: 4.1. Las propuestas de las instituciones de la Unión Europea: 4.1.1 El Parlamento Europeo; 4.1.2 El Comité Económico y Social Europeo; 4.1.3 El Defensor del Pueblo Europeo; 4.2. Las propuestas de la doctrina.— CONCLUSIONES.
La protección de los derechos laborales se ha convertido en una de las cuestiones no comerciales habitual en los Acuerdos de Libre Comercio (en adelante ALC) de la Unión Europea (en adelante UE). Este hecho responde, por un lado, a los cambios que a nivel multilateral se han producido con respecto a los derechos laborales, y por otro, a la propia evolución de la Unión. Desde la perspectiva de la misma, el tratamiento de los derechos de los trabajadores ha sido una cuestión consustancial su propia creación 1, y la política social ha sido uno de sus pilares. Además, el desarrollo de estos derechos está íntimamente vinculado a la política comercial y económica, y a la de protección de derechos humanos de la UE. Desde la perspectiva comercial la UE ha puesto en marcha distintas acciones: por un lado, en su política interna, ha tratado de recoger y aplicar los compromisos laborales de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante la OIT), en particular aquellos que conforman el núcleo duro de los derechos laborales. En el ámbito exterior, además de buscar también esa coherencia en sus acciones, ha tratado de apoyar el desarrollo y cumplimiento de estos derechos a través de los diferentes instrumentos de política comercial exterior. Así, los sistemas de preferencias generalizados han incluido la cuestión de los derechos laborales, en particular a partir de 1994. Casi al mismo tiempo, los ALC de la UE también comenzaron a incluir la protección de estos derechos: en este sentido, el Acuerdo entre la Unión Europea y Sudáfrica en 1999 ya recoge esta protección. El peso que se le ha otorgado a la protección de estos derechos en los instrumentos de la política comercial de la Unión ha ido creciendo con el paso del tiempo: en el caso de los ALC, su evolución resulta destacable, porque se trata del instrumento más significativo y con más peso de la política comercial de la UE. Estos acuerdos cubren dos tercios el comercio exterior del a UE y además son el uno de los instrumentos jurídicamente vinculantes que la Unión emplea en su política exterior 2.
Los ALC son obviamente un instrumento de política comercial y su objetivo principal es la regulación de los flujos comerciales entre los Estados firmantes. Sin embargo, el desarrollo de la globalización económica y el riesgo de una “carrera a la baja” en la protección de algunos derechos humanos, entre ellos los derechos laborales, fue el motivo por el que muchos actores internacionales, entre ellos la UE, comenzaron a vincular la protección de ciertos derechos humanos, medioambiente y derechos laborales en particular, a las normas comerciales. Desde el inicio, esta colaboración entre los tratados de libre comercio y los derechos laborales no ha sido sencilla, puesto que la sensibilidad de los Estados con respecto a la protección de estos derechos es muy diferente. Sin embargo, la UE se ha mostrado firme en su intención de incluir este tipo de cláusulas en sus tratados comerciales y además ha apoyado su desarrollo y su profundización. Para ello, ha ido cambiando la forma en la que se incluían en el marco de los ALC, así como el contenido de las mismas. En este camino, resultó de especial relevancia la Comunicación de la Comisión Europea de 2015 “Comercio para todos: hacia una política de comercio e inversión más responsable”, en la que la Comisión afirma que va a integra los derechos ambientales y los laborales en el capítulo de comercio y desarrollo sostenible (en adelante CCDS) y va a potenciar su desarrollo, señalando la colaboración con los socios comerciales, la transparencia y la participación de la sociedad civil como pilares de este nuevo enfoque 3. Tras esta Comunicación se han aprobado otras, que se comentan en el presente estudio, que muestran la preocupación de la UE por el logro de una aplicación efectiva de los derechos laborales.
Este artículo estudia precisamente la evolución de las cláusulas de derechos laborales en los nuevos ALC a partir de la inclusión de estos derechos como parte de los capítulos de desarrollo sostenible 4. El objetivo es presentar una perspectiva de las diferentes reformas aplicadas, para poder analizar si han sido efectivas, es decir, si han mejorado la efectividad del funcionamiento de las cláusulas de derechos laborales de estos tratados. En relación con los tratados revisados, hay que aclarar que no se ha mantenido una distinción entre ALC propiamente dichos y otros tipos de tratados comerciales, como acuerdos de asociación, acuerdos globales, etc. En este sentido «amplio» (y quizás poco técnico, desde el punto de vista jurídico) se emplea el término ALC a lo largo de todo el artículo, porque el foco se ha puesto en los tratados comerciales que han incluido las cláusulas laborales en el CCDS, con la intención de verificar si su evolución apunta a una mejora en su aplicación y cumplimiento. Por otro lado, para el término «cláusulas laborales» no existe una definición oficial de la UE. La OIT se refiere generalmente a estas cláusulas como las «referencias a cualquier norma que aborda las relaciones laborales o los términos o condiciones laborales; mecanismos para monitorear o promover el cumplimiento de las normas laborales, como grupos consultivos; y/o un marco para la cooperación, como el intercambio de mejores prácticas, seminarios y foros» 5.
En el estudio se han incluido las cláusulas de veinte ALC. Como se ha señalado, los acuerdos revisados cuentan con cláusulas laborales dentro de sus CCDS y se trata de acuerdos que se negociaron y entraron en vigor después del UE-CARIFORUM 6, siendo este acuerdo el primero de los estudiados. Aunque se suele hablar del Acuerdo con la República de Corea como el que marca el inicio del desarrollo de los CCDS en los ALC, lo cierto es que el primer tratado comercial que incluye un capítulo más o menos estructurado de desarrollo sostenible es el firmado con el CARIFORUM 7. Además, se trata de un acuerdo en el que sí se recoge la posibilidad de aplicar sanciones económicas en la fase de cumplimiento de las normas laborales, como se verá en el estudio. Por otra parte, se han analizado también los acuerdos actualmente en negociación, que cuenta con CCDS, en particular se ha profundizado en el acuerdo con Nueva Zelanda, que se prevé que entre en vigor en breve, por el cambio de paradigma que ha supuesto en la protección de los derechos laborales 8.
En cuanto a los textos analizados, es preciso clarificar que se han empleado los publicados oficialmente por la Comisión a la fecha de cierre de la redacción del documento. En el desarrollo de las negaciones comerciales de los ALC, la Comisión Europea publica distintos documentos en diferentes momentos del proceso 9. En la práctica, esto significa que para los acuerdos en negociación activa, como Indonesia, o Tailandia, únicamente se conoce a día de hoy la posición de la Comisión, tratándose esta del único documento que está publicado, sin que sobre él hayan intervenido aún ni el socio comercial, ni el resto de las instituciones. En estos supuestos es preciso indicar que estos tratados pueden cambiar (previsiblemente lo harán) en el curso de la negociación. No obstante, se han analizado puesto que muestran cómo se aproxima la Comisión a este socio comercial en el ámbito que interesan al artículo, que es el contenido y eficacia de las cláusulas laborales.
Por lo que respecta a la estructura, se inicia el estudio con una revisión del contenido de las cláusulas laborales de los ALC seleccionados. En esta primera parte se analizan tanto los derechos, como la forma en la que se recogen (la redacción) y también la estructura organizativa que diseñan los tratados para su aplicación y supervisión. A continuación, se revisan los primeros años de aplicación de estas cláusulas, así como el primer grupo de reformas que pone en marcha la UE, con la intención de mejorar el funcionamiento de estas cláusulas. En la tercera parte del artículo se abordan las últimas reformas puestas en marcha por la Comisión, que se reflejan en particular en el Acuerdo con Nueva Zelanda. Se cierra el análisis con la revisión de aquellas posibles mejoras que se podrían introducir en los futuros ALC para hacer más efectivas las cláusulas laborales, pero que aún no se están valorando por la Comisión Europea.
La Unión recoge en sus CCDSs los derechos laborales que considera que se ven más afectados por las relaciones comerciales. Es importante conocer el contenido de dichas cláusulas, así como los órganos y mecanismos previstos en los tratados para su gestión en aras de poder hacer una posterior valoración de su aplicación y cumplimiento. Por eso en este apartado se va a analizar el contenido de las cláusulas de los tratados, tanto desde un punto de vista sustantivo, como institucional.
La UE sitúa las cláusulas de derechos laborales en los CCDSs eminentemente desde el Acuerdo de Asociación Económica UE-CARIFORUM de 2008. Aunque de forma excepcional en algunos acuerdos también pueden encontrarse en otros apartados 10, la mayoría de los compromisos sobre protección y promoción de derechos laborales se incluyen en estos capítulos. Las cláusulas que protegen derechos laborales se asientan en los compromisos internacionales preexistentes, bien en el contexto la OIT, bien en el de otros foros internacionales. 11 Desde el punto de vista de la redacción, la mayoría de los compromisos de las cláusulas se formulan en condicional en la versión inglesa y en futuro en la versión en castellano, dejando por tanto abierta la posibilidad de su cumplimiento a lo que cada uno de los socios comerciales pueda llegar a ejecutar. Por otra parte, el contenido sustantivo de las obligaciones laborales es prácticamente igual en los diversos acuerdos, si bien, como se expondrá a lo largo de este artículo, hay leves diferencias entre ellos, en particular en los tratados firmados en los últimos años, que parecen querer adaptar las obligaciones generales a la situación particular del socio comercial de la Unión.
Para abordar el estudio del contenido de las cláusulas de derechos laborales de los acuerdos internacionales de comercio e inversión ratificados por la Unión, estas se van a agrupar en dos bloques: las cláusulas que recogen la promoción de los estándares laborales internacionales; y aquellas que establecen los derechos de las partes con respecto a la asunción de los derechos laborales en su normativa nacional.
La Unión ha incluido referencias a los estándares laborales internacionales, en particular a los adoptados en el marco de la OIT, desde los primeros acuerdos en los que aparece la protección a los derechos laborales 12. A partir del Acuerdo firmado con Corea del Sur en aplicación provisional desde 2011 y ratificado formalmente en 2015, la UE establece la siguiente cláusula tipo: «las partes del acuerdo reafirman su compromiso con las normas fundamentales de trabajo reconocidas a nivel internacional, así como sus obligaciones como miembros de la OIT y sus compromisos en virtud de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento. Las partes también reafirman su compromiso con la Declaración de Naciones Unidas de 2006 sobre Trabajo Decente» 13. El texto de los diferentes tratados de los que la UE es parte no es exactamente el mismo, puesto que en algunos artículos solo se hace referencia a las obligaciones fundamentales de las Convenciones de la OIT que se hayan ratificado 14; en otros se habla del núcleo duro de los derechos laborales supervisados por la OIT, sin especificar qué derecho se incluyen 15; mientras que en otros se incluye la referencia explícita a las Declaraciones antes citadas, o incluso a otras posteriores 16. En todo caso, siguiendo la interpretación de dichas cláusulas del Panel de Expertos establecido en el Acuerdo sobre Corea, 17 y lo recogido en algunas investigaciones en las que se ha entrevistado a funcionarios de las instituciones europeas, hay que entender que las referencias a los derechos fundamentales laborales de los acuerdos incluyen las Convenciones básicas de la OIT 18. De hecho, estas convenciones suponen el estándar mínimo sobre el que en la actualidad la UE negocia los derechos laborales de sus acuerdos comerciales 19.
La mayoría de los acuerdos de la UE con compromisos sociales, por el momento a excepción del que se encuentra en negociación activa con China, incluyen el siguiente listado de las obligaciones básicas de derechos laborales que se asumen a través del ALC: los derechos como la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva, la eliminación de todas las formas de trabajo forzado u obligatorio, la abolición efectiva del trabajo infantil, y la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación. Los borradores de los nuevos acuerdos con India, Indonesia y Tailandia también suman a este listado el derecho a la seguridad y a la salud en el trabajo 20.
Podría parecer que los derechos laborales protegidos, en especial los expresamente recogidos en los acuerdos, son derechos ampliamente aceptados y aplicados por las partes intervinientes en los tratados comerciales. Sin embargo, como veremos esto no es así. Aunque no existen controversias formales, a excepción del caso de Corea, el nivel de cumplimiento de estos compromisos por parte de los diferentes socios comerciales de la Unión es muy variable. En este sentido, la Unión ha planteado siempre la inclusión de las convenciones de la OIT en la redacción de los acuerdos como una cuestión básica de los CCDSs. Sin embargo, sus socios comerciales no siempre han estado interesados en el desarrollo de tales derechos, porque en no pocas ocasiones no coincidían con los problemas laborales que existían en sus territorios 21. Esta situación en principio parece que va a mejorarse, como se comentará más adelante, gracias a la revisión de la relación entre comercio y desarrollo sostenible llevada a cabo por la Comisión Europea en 2022, donde se establece el objetivo de adaptar este tipo de cláusulas a los países parte 22.
Es posible afirmar que la forma en la que se redactan las cláusulas en la mayoría de estos tratados se estima que no ha sido la adecuada para lograr la efectividad del cumplimiento de tales derechos. En este sentido, el Acuerdo con Corea del Sur en su redacción original establece que las partes «se esforzarán de forma continua y sostenida para ratificar los Convenios fundamentales de la OIT». Curiosamente, los acuerdos posteriores, como el de Mercosur, Canadá, México, Vietnam, Australia, India, Indonesia, Nueva Zelanda o Tailandia, redactados en términos parecidos, incluyen terminología más precisa. Por su parte, los acuerdos de Georgia, Moldavia y Ucrania recogen que «las Partes reafirman su compromiso de aplicar efectivamente los Convenios de la OIT fundamentales y prioritarios que han ratificado». Finalmente, el acuerdo de Japón resulta mucho más tibio al recoger que «cada Parte se esforzará de forma continua y sostenida, por iniciativa propia, por ratificar los Convenios fundamentales de la OIT y de otros Convenios de la OIT que cada Parte considere que debe ratificar». De la lectura de estas cláusulas se puede concluir que queda en manos de la voluntad de cada una de las partes el cumplimiento de tales obligaciones internacionales 23. De manera similar, es posible también ver como la Comisión incluye en ciertos borradores de ALC elementos adicionales, como en el caso de Indonesia, donde explícitamente (y a diferencia del resto de acuerdos) se indica que las partes deberán prestar especial atención a la no discriminación en lo que respecta a las condiciones laborales, incluso para trabajadores migrantes.
La UE ha tratado de incluir otros derechos laborales, yendo más allá de los compromisos del núcleo duro. Es el caso del derecho a la salud y la seguridad en el trabajo, que se encuentra en la mayoría de los acuerdos de última generación firmados por la Unión y analizados en el presente artículo, a excepción de los de Corea del Sur, Japón y Vietnam, pero de forma difusa y que la Unión trata de incluir en el listado de derechos expresamente citados en los borradores que actualmente está negociando. Menos éxito ha tenido la admisión en los tratados del derecho a un salario mínimo, o la de los derechos de los trabajadores migrantes, que se recogen de forma muy excepcional, por ejemplo, además del caso de Indonesia mencionado más arriba, también en el acuerdo con Canadá, o con el Reino Unido.
Vinculados al núcleo duro de los derechos laborales, hay que destacar que en los acuerdos más modernos en los que la UE es parte también se recogen obligaciones relativas a la Responsabilidad Social Corporativa y la Conducta Empresarial Responsable, tales como las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales, la Declaración tripartita de la OIT sobre los principios aplicables a las empresas multinacionales y la política social. Así sucede por ejemplo en el texto actual de los futuros acuerdos con Australia 24, India, Tailandia, Australia o China, pero también en distinta medida en acuerdos en vigor como el establecido con Japón, Canadá o Singapur. Igualmente, los acuerdos firmados a partir de 2012 con el Acuerdo entre la UE y los países de América Central 25 establecen obligaciones especiales por razón de género, y de protección de los derechos de los indígenas, aunque estos derechos no cuentan con la misma protección que los derechos laborales descritos previamente, ni se desarrollan de igual manera 26.
Los ALC de la UE recogen un segundo tipo de cláusulas en las que se crean obligaciones o recuerdan los derechos que asisten a los Estados con respecto a sus legislaciones laborales nacionales. A partir del 2011, con el Acuerdo con Corea del Sur 27, se establecen la obligación de garantizar el respeto a la regulación nacional laboral de cada parte (el derecho a regular) y la de no rebajar el estándar mínimo de protección de los derechos laborales que existen en la legislación nacional para impulsar la inversión o el comercio (cláusulas de no regresión) 28. El reconocimiento del derecho a regular de cada una de las partes se incluye en los acuerdos comerciales de la Unión casi desde sus orígenes. Por su parte, las cláusulas de no regresión se comienzan a incluir a partir del año 2010 en los acuerdos en los que la UE es parte 29. Así, por ejemplo, en el texto del acuerdo con la República de Corea, se prescribe «Ninguna Parte debilitará ni reducirá la protección laboral o medioambiental garantizada por su legislación para fomentar el comercio o la inversión, no aplicando o derogando de otro modo, u ofreciendo no aplicar o derogar, su legislación, reglamentación o normativa de forma que se vean afectados el comercio o la inversión entre las Partes» 30.
Desde la perspectiva del respeto a la soberanía de cada uno de los socios comerciales, estas dos obligaciones (derecho a regular y no regresión_) resultan fundamentales. Las obligaciones de los ALC no pretenden armonizar las normas nacionales laborales y así se recoge en los propios tratados 31. Simplemente recuerdan que, partiendo del respeto a la soberanía de cada Estado, la normativa nacional debería ser coherente con los compromisos asumidos en los ALC, integrándolos en la tradición legislativa que resulte oportuna. Tal y como recoge el Informe del Grupo de Expertos en el asunto de Corea del Sur: «una vez fijadas las reglas del juego (los estándares internacionales), la legislación laboral nacional puede establecerse de acuerdo con las condiciones económicas y sociales, las normas y las culturas locales» 32.
Analizados estos textos, la realidad demuestra que resulta complicado encontrar el equilibrio entre el respeto al derecho a regular de cada socio comercial y la exigencia del cumplimiento de la normativa internacional recogida en los ALC 33. Las partes de los ALC se comprometen a implementar de manera efectiva los compromisos internacionales que recoge el propio tratado y a hacer esfuerzos, en la mayoría de los casos, por profundizar y avanzar en los compromisos internacionales. Ahora bien, el cumplimiento de estos compromisos debe encontrar una transposición a la normativa interna para que resulten efectivos. La exigencia del cumplimiento de los compromisos internacionales en la normativa nacional puede fácilmente entenderse como una limitación del derecho a regular que le corresponde a la otra parte 34. En todo caso esta exigencia se encuentra modulada, a su vez, y no se trata de un criterio absoluto: en los acuerdos, se limita este derecho llamando a las partes a procurar garantizar que dicha legislación y políticas fomenten altos niveles de protección laboral y medioambiental, conforme a las normas internacionales reconocidas o a los acuerdos mencionados en los respectivos tratados, procurando seguir mejorando dicha legislación y dichas políticas. Así pues, se intenta establecer una limitación hacia la desregulación, no hacia umbrales superiores de protección.
Esta aproximación al contenido de las cláusulas de los ALC de nueva generación permite afirmar que se ha ido otorgándolo relevancia jurídica en el ámbito comercial a algunos derechos considerados a nivel multilateral como básicos para los trabajadores 35, e incluso se ha tratado de profundizar en algunos otros más novedosos, pero que resultan importantes para mejorar el nivel de vida de los trabajadores, como la cuestión de los salarios mínimos. Ahora bien, estos últimos avances son tímidos y no afectan a todos los ALC que está negociando la UE. Por otro lado, la redacción poco precisa y en condicional de la mayoría de las cláusulas que contiene derechos laborales debilita la posibilidad de su aplicación y deja un margen amplio a la voluntad de las partes en su cumplimiento.
Los capítulos de Desarrollo Sostenible de los ALC de la UE en los que se sitúan los derechos laborales diseñan una estructura institucional propia para la supervisión de los compromisos de estos apartados del acuerdo. Este sistema micro-institucional dentro de cada tratado permite verificar si se cumplen o no los compromisos del capítulo, al mismo tiempo que mantiene un diálogo abierto entre las partes y los actores interesados de la sociedad civil, y establece un mecanismo de quejas o demandas, diferente al sistema de solución de diferencias (en adelante SSD) general del tratado. Al igual que ocurre con el contenido de las cláusulas, el esqueleto básico institucional de los diferentes acuerdos responde a lo descrito a continuación, pero entre uno y otros acuerdos hay algunas diferencias, que se irán señalando en los subepígrafes siguientes.
La mayoría de los acuerdos crean para la supervisión de sus capítulos de desarrollo sostenible tres tipos de órganos: un Comité de Comercio y Desarrollo Sostenible, una Junta de Comercio y Desarrollo Sostenible, y un Foro de Sociedad Civil 36. Por medio de estos órganos, lo que se trata es de mantener un diálogo abierto y aumentar la cooperación. Estos órganos son de dos tipos: intergubernamentales y de participación de la sociedad civil. Además, cada Estado parte deberá designar un punto de contacto, esto es, una oficina dentro de la administración pública que servirá de nexo para la implementación de esta normativa 37.
Analizando cada uno de estos órganos en más detalle, el Comité, —o Subcomité o Junta según la denominación dada en los distintos acuerdos—, de Comercio y Desarrollo Sostenible es el órgano responsable de la gestión del capítulo de Desarrollo Sostenible, y, por tanto, de la implementación y del seguimiento de las cláusulas laborales. Este órgano está compuesto generalmente por representantes gubernamentales de alto nivel de ambos socios comerciales, en igual número. Deberá convocar una primera reunión durante el primer año del acuerdo, y posteriormente cuando se considere necesario. Cada una de las partes del acuerdo podrá invitar a participar en este órgano a los grupos consultivos nacionales, o grupos asesores, que estime oportuno. Este Comité informa al Comité de Comercio que gestiona el ALC 38.
Los grupos consultivos internos (GCI, más conocidos por sus siglas en inglés DAG, Domestic Advisory Group) son un elemento clave para la participación de la sociedad civil. Los acuerdos los definen de forma desigual, y en la mayoría de los casos se obvia incluir una descripción apropiada sobre su composición y sus competencias, quedando dicha definición en manos de cada una de las partes. En todo caso, se trata de grupos independientes, compuestos por organizaciones independientes de la sociedad civil, con representación equilibrada entre las partes interesadas. En el caso de las cuestiones laborales suelen intervenir las organizaciones de trabajadores y empresarios, ONGs, agrupaciones empresariales y, excepcionalmente, representantes del mundo académico. Los grupos de la UE los gestiona el Comité Económico y Social Europeo y se suelen reunir 2 o 3 veces al año y uno con sus grupos equivalentes del otro socio comercial del acuerdo. 39 Este tipo de grupos son conocidos en la UE, pero es posible que no resulten tan familiares para algunos de sus socios comerciales 40. El funcionamiento de estos grupos ha sido muy criticado 41, y por eso parte de las reformas del capítulo de desarrollo sostenible han recaído en la mejora de este órgano 42.
En cuanto a los Foros de Sociedad Civil que prevén los acuerdos, se trata de espacios de diálogo que deben facilitar los socios comerciales, en los que participan tanto los grupos consultivos, como el público en general, manteniendo una representación equilibrada entre los diferentes intereses. Las partes del acuerdo son los responsables de su convocatoria, al menos una vez al año, así como de mantener el equilibrio en la representación. Igualmente, las partes deberán informar sobre el desarrollo del capítulo de desarrollo sostenible al Foro 43.
Este sistema de supervisión basado en el diálogo y la cooperación, así como en la implicación de la sociedad civil, le otorga al cumplimiento de este tipo de cláusulas un carácter más promocional que coercitivo 44. Su funcionamiento abre la posibilidad de adoptar acciones de forma preventiva entre los socios comerciales y permite establecer planes de acción, cuando se identifican deficiencias en el marco del diálogo y la cooperación 45. De ahí que se hayan valorado como positivos y que estén siendo ampliamente apoyados por la Unión 46. Las recientes decisiones de las instituciones sobre la reforma del capítulo de Comercio y Desarrollo de los acuerdos se han centrado en especial en reforzar la participación de la sociedad civil y en desarrollar el diálogo y la cooperación entre las partes, más que en potenciar un modelo de corte más coercitivo, basado en sanciones, aunque éstas no se hayan descartado 47. Así, los dictámenes del Consejo Económico y Social Europeo sobre los grupos consultivos internos vienen recordando que la participación de la sociedad civil en todo tipo de acuerdos es imprescindible, y que resulta fundamental que se lleve a cabo a través de un único órgano 48. Cabe destacar, además, que el CESE considera que los GCI deben trabajar en el cumplimiento de las normas laborales y los convenios fundamentales de la OIT En lo que se refiere a la Comisión Europea, cabe destacar la reciente comunicación «El poder de las asociaciones comerciales: juntos por un crecimiento económico ecológico y justo», donde, entre otros temas, se fijan nuevas orientaciones estratégicas para el desarrollo sostenible en los acuerdos comerciales: se destaca la supervisión colectiva de la aplicación de los compromisos en materia de comercio y desarrollo sostenible, con un rol relevante para la sociedad civil, remarcando el deber tanto de la UE como de sus socios comerciales de fomentar sus contribuciones. De la misma manera, también destaca especialmente en esta comunicación la importancia dada al refuerzo del papel de la sociedad civil, reforzándose la colaboración con los GCI, aumentando la transparencia y ampliando su mandato más allá de las cuestiones de comercio y desarrollo sostenible 49.
Por su parte, la información disponible del Consejo es mucho más escasa. En este sentido, es posible referirse a las directrices de negociación que el Consejo aprueba, a propuesta de la Comisión Europea. No se trata de documentos, en principio, públicos, por lo que su estudio es más limitado, así como su alcance. A modo de ejemplo, las directrices para la negociación con el Reino Unido, en lo que se refiere a la sociedad civil, solo recoge la frase «La asociación prevista debería prever la participación y el diálogo de la sociedad civil» 50.
Los ALC de la Unión también crean un mecanismo propio de solución de diferencias, al margen del general, para el capítulo de desarrollo sostenible 51. El diseño de esta solución de diferencias especial es muy similar al general de los acuerdos, que a su vez es una copia del mecanismo aplicado en la OMC. Se trata de un sistema de solución de diferencias intergubernamental, de dos fases. Se establece en primer lugar la obligación de recurrir a unas consultas, y, de resultar infructuosas, se prevé la creación de grupo especial de expertos, que será el que dirima la diferencia. Se fijan plazos específicos para el desarrollo de ambos procedimientos (fase de consultas y fase de grupo de expertos), y se definen más o menos en detalle en función de los acuerdos las cuestiones procesales 52, entre ellas el nombramiento de los expertos independientes, o el contenido mínimo de los documentos iniciales presentados por las partes. Se permite la participación de los grupos consultivos nacionales, si bien no directamente, sí a través de alguna de las partes del acuerdo, puesto que pueden presentar comunicación a las partes que sean la base para la apertura de las consultas, como ocurrió en el caso de la República de Corea 53. También el grupo de expertos puede consultar a los grupos consultivos nacionales, dentro del margen de búsqueda de asesoramiento que suelen reconocer los tratados. 54
Las principales diferencias entre este sistema y el general del acuerdo estriban, por un lado, en que el informe final del grupo de expertos se somete al Comité de Comercio y Desarrollo (órgano político), para que lo valore y adopte las medidas necesarias para darle cumplimiento. Por otro lado, no se pueden adoptar sanciones económicas para reforzar el cumplimiento del contenido del informe. De hecho, esta última cuestión ha sido ampliamente criticada por la doctrina, que veía en ella el principal talón de Aquiles del funcionamiento del capítulo de desarrollo sostenible 55. En la revisión que se ha llevado a cabo sobre la posición de las instituciones de la Unión en lo que se refiere al capítulo de Desarrollo Sostenible de los acuerdos, se ha visto una tendencia en el pasado poco favorable a incluir sanciones en el sistema de solución de diferencias de este capítulo de los acuerdos. Sin embargo, los avances de la reforma de este capítulo de los acuerdos comerciales no resultaban satisfactorios y la realidad del único informe adoptado en el marco de este tipo de mecanismo tampoco era alentadora 56. Por este motivo la Comisión, tras realizar una consulta pública, decidió introducir el sistema de sanciones como una de las prioridades estratégicas de esta parte de los ALC 57. De hecho, en el último acuerdo adoptado el de Nueva Zelanda, pendiente de firma en el momento de redacción de este artículo para su entrada en vigor, ya sí se incluye como último recurso la posibilidad de acudir a sanciones para forzar el cumplimiento de los informes de los grupos especiales de este sistema de solución de diferencias 58. Por tanto, se podría decir que la UE se mueve de su modelo clásico más promocional de capítulo de desarrollo sostenible, a otro más coercitivo.
Los CCDSs establecen diferentes mecanismos para la implementación y supervisión de sus cláusulas. En primer lugar, como mecanismo básico, se fija el intercambio de información, en respuesta al principio de transparencia 59. Este intercambio se estructura a través de los puntos de contacto que cada parte designe, así como por medio de los órganos políticos y de sociedad civil que prevea el acuerdo (Comité de Comercio y Desarrollo, Grupos Consultivos Nacionales, y Foro de Sociedad Civil). Estos mecanismos también se emplean, o deberían emplearse, para el diálogo y para aumentar la cooperación entre las partes. Por otra parte, para la implementación de los compromisos laborales, los acuerdos plantean la cooperación con las organizaciones internacionales pertinentes, en concreto con la OIT y con la OCDE 60. Se espera que estas organizaciones internacionales ayuden apoyando la capacitación y el desarrollo técnico, favoreciendo así el cumplimiento de los compromisos. Finalmente, para los casos en que surgiese alguna diferencia entre las partes sobre el cumplimiento de los compromisos del CCDS, cada capítulo crea mecanismos propios de solución de diferencias, de dos fases (consultas y grupo de expertos independientes).
A pesar de estos instrumentos, una de las críticas principales a los CCDS de los ALC de la Unión ha consistido en poner de manifiesto la escasa capacidad de ejecución con la que contaban 61. En particular, en lo relativo a los derechos laborales, gran parte de la doctrina sostenía que el carácter promocional de estas cláusulas, por su contenido y por los mecanismos de solución de diferencias diseñados, dejaba en manos de las partes el cumplimiento de dichos compromisos 62. La falta de eficacia de las cláusulas se puede originar por multitud de factores que deben contemplarse en su conjunto para poder llegar a una mejora real 63.
En esta línea, Harrison et al. realizan un resumen bastante completo de los motivos más señalados por la doctrina 64. Las nueve limitaciones que ellos recogen se podrían agrupar en tres:
En primer lugar, puede hablarse de una falta de voluntad política en ocuparse del cumplimiento de este tipo de cláusulas. Dentro de este grupo estarían hechos como el rol limitado que despliegan los actores que intervienen por parte de la UE en las negociaciones; la ausencia de especialización de los representantes gubernamentales que participan en la supervisión de la implementación de las cláusulas; que las actividades de cooperación no hayan sido aplicadas, incluyéndose la ausencia de evaluaciones; que la redacción de las cláusulas laborales excepcionalmente se ajusta a la realidad de cada socio comercial 65, lo que hace pensar más en que se trata de medidas adoptadas para proteger los intereses de la UE, que los dos socios comerciales 66; y que las cláusulas sobre seguimiento y evaluación se definen vagamente y no han sido realmente operativas.
En segundo lugar, es posible señalar también la escasa participación de la sociedad civil con respecto al papel que pueden desarrollar en la implementación de estos compromisos. Finalmente, en tercer lugar, cabe destacar la insuficiencia de los sistemas de solución de diferencias recogidos en los acuerdos para la supervisión del cumplimiento de las cláusulas laborales, en particular por la ausencia de sanciones económicas.
De entre los factores citados, la falta de voluntad política es quizás el principal. En este sentido, es reseñable que desde los primeros ALC de nueva generación solo se haya abierto una diferencia en el marco de la solución de diferencias de los CCDS, el asunto de Corea del Sur 67.
La Comisión Europea, consciente de la necesidad de mejorar los CCDS, lanzó en 2017 un primer documento, acompañado de una consulta pública, y finalmente publicó un documento no oficial en 2018: el non-paper «Feedback and way forward on improving the implementation and enforcement of Trade and Sustainable Development chapters in EU Free Trade Agreements» 68. En este documento, que no representaba formalmente la postura de la institución, los servicios de la Comisión definen tres grandes áreas sobre las que se centraría el trabajo de mejora de los acuerdos comerciales: el cambio climático, el rol de la sociedad civil, y la implementación de las cláusulas de comercio y desarrollo sostenible. En el documento se plasma la reticencia por parte de los servicios de la Comisión de dar un rol relevante al elemento sancionador, indicando que no existía un consenso suficiente al respecto. El documento incluía un plan de acción de 15 puntos en cuatro grandes categorías, denominadas «Trabajando juntos», «Permitir que la sociedad civil, incluidos los interlocutores sociales, jueguen un papel más importante en la implementación», «Cumpliendo» y «Transparencia y Comunicación» 69.
En esta primera aproximación, los servicios de la Comisión presentan la necesidad de establecer un mejor diálogo, tanto con los Estados miembros de la UE como con el Parlamento Europeo, así como con otras organizaciones internacionales como la OIT, con el objetivo de mejorar la implementación de las cláusulas del CCDS 70. De manera similar, se menciona la intención de facilitar el seguimiento por parte de la sociedad civil de la implementación de los acuerdos, extender su ámbito de actuación, y tomar medidas relacionadas con la responsabilidad social corporativa. Los servicios de la Comisión expresan también la necesidad de adaptar los acuerdos a las prioridades de las contrapartes, y adoptar nuevas decisiones en lo que se refiere a la ejecución de los compromisos: por ejemplo, reforzando el papel de los organismos creados por los tratados (los comités conjuntos entre otros, y como se ha mencionado más arriba), proporcionar recursos adicionales, crear un manual sobre la eficacia de la ejecución de las cláusulas, e incluyendo la posibilidad de recurrir de manera sistemática a los mecanismos de solución de diferencias. Finalmente, se perfilan también mejoras en la transparencia, comunicación, y un diálogo con la sociedad civil, cerrándose con el compromiso de seguir trabajando en estas áreas.
Tras la publicación de este documento, la Comisión inicia una etapa de negociación de algunos acuerdos clave, como con el bloque de Mercosur, la revisión del acuerdo con México, o con Indonesia, habiéndose concluido la negociación con Canadá inmediatamente antes de su finalización. Al mismo tiempo, las acciones descritas en este documento no oficial se plasmaron en una serie de medidas, que, básicamente, se centraron en mejorar la participación de la sociedad civil, dando respuesta al primer grupo de críticas y de recomendaciones de otras instituciones, como el Comité Económico y Social Europeo 71. En este sentido, la Comisión propone en el 2018 el establecimiento de un fondo de tres millones de euros para facilitar la actividad de la sociedad civil en este ámbito 72, y se compromete a aprobar normas de funcionamiento más claras, tanto para los GCI como para los Foros de Sociedad Civil. Igualmente, se compromete también a responder de forma estructurada, transparente y con tiempo tasado a las cuestiones sobre desarrollo sostenible que le envíen por escrito los ciudadanos. Por último, se compromete a ampliar la competencia de los GCI y de los Foros, para que puedan supervisar no sólo el CCDS, sino todas las normas de desarrollo sostenible incluidas en los acuerdos 73. Finalmente, es posible destacar también otros compromisos importantes que asume como dedicar más recurso a la aplicación de los CCDS, establecer un “cumplimiento más asertivo” de las obligaciones de estos capítulos, fijando planes de acción cuando se identifiquen problemas, y llegando a abrir una demanda en el SSD, si no se cumple el plan de acción.
En línea con los compromisos del non-paper de la Comisión de 2018, se crea el Alto Responsable de la Aplicación de la Política Comercial (más conocido por sus siglas en inglés CTEO, Chief Trade Enforcement Officer). La aprobación del CTEO ha supuesto un paso importante para mejorar la supervisión y el cumplimiento de los capítulos de desarrollo sostenible de los ALC. Fue nombrado por primera vez en 2020, de entre la escala ejecutiva de la Dirección General de Comercio de la Comisión Europea. Su principal misión es garantizar el cumplimiento de los compromisos de los ALC, para lo cual puede realizar consultas, o incluso iniciar procedimientos de solución de diferencias si fuese necesario 74. Este mecanismo cuenta con una plataforma on-line y una Ventanilla Única de Acceso (Single Entry Point, en adelante SEP, a través de Access2Markets), en la que se pueden presentar denuncias sobre posibles violaciones de los ALC por cualquier parte interesada 75. La Comisión destaca su responsabilidad en el refuerzo de aplicación de los acuerdos comerciales multilaterales, regionales y bilaterales de la UE 76, así como garantizar que los países con los que la UE tiene acuerdos comerciales cumplan los compromisos contraídos en virtud de ellos, entre otros y en particular, los relativos a los derechos de los trabajadores. Ahora bien, el grado de ejecución practica de estas responsabilidades no ha quedado en evidencia, y existe poca información disponible al respecto 77.
Con respecto a la posibilidad de incluir sanciones económicas, los servicios de la Comisión en 2018 seguían viendo ciertos riesgos en la adopción de esta medida 78: por un lado, sobre la base de una serie de consultas públicas los servicios de la Comisión detectaron que no existía un consenso amplio para poder incluir las sanciones en el CCDS 79. Por otro lado, se argumenta también que los socios comerciales de la Unión no aceptarían fácilmente un CCDS basado en sanciones. Además, la determinación de las sanciones (compensaciones económicas temporales o suspensión de concesiones) no resultaría sencilla. Estos argumentos fueron los que llevaron a la Comisión a no recurrir al establecimiento de sanciones económicas en el marco del SSD en estos capítulos en su momento.
La puesta en marcha de estas mejoras obtuvo algunos logros. Por ejemplo, en el caso de Vietnam se consiguió que este socio comercial firmase algunas de las convenciones de la OIT que aún no había ratificado y que aprobase un nuevo código de derecho laboral; en el caso de Japón y de Corea del Sur también hubo algunos avances en la asunción de compromisos laborales internacionales 80. No obstante, estas reformas no parecían terminar con las críticas de la doctrina que sostenían que estos capítulos del acuerdo seguían resultando poco eficaces, en particular en lo relativo al funcionamiento del sistema de solución de diferencias, en el que algunos autores deseaban que se incluyeran sanciones económicas 81.
Por su parte, el Parlamento Europeo consideró adecuado el contenido del non-paper, si bien poco ambicioso. Éste tomo nota del conteniendo del plan de 15 puntos de la Comisión a través de su resolución de 7 de octubre de 2020, sobre la aplicación de la política comercial común, señalando que representa una buena base para la reflexión, pero pidiendo a la Comisión que desarrollase una metodología precisa y específica para el seguimiento y la evaluación de la aplicación de estos capítulos, y que presentase propuestas concretas sobre cómo reforzar la aplicación del capítulo sobre desarrollo sostenible en los acuerdos comerciales 82. El 26 de noviembre de 2020, con su resolución sobre la revisión de la política comercial de la UE, pidió también a la Comisión que implementase, promoviese y garantizase la aplicación efectiva de los acuerdos de libre comercio existentes, incluidos los CCDS, y que examinase de nuevo la posibilidad de incorporar un mecanismo basado en sanciones 83. En resumen, la posición del Parlamento seguía siendo proclive a la inclusión de las sanciones, así como a que la Comisión definiese mejor los cambios que se proponía aplicar.
En mayo de 2021 entra en vigor el Acuerdo de la Unión con el Reino Unido 84. Si bien es cierto que este acuerdo presenta muchas particularidades, puesto que es un acuerdo que se firma con un exmiembro de la Unión, sí interesa reflexionar aquí sobre las cláusulas laborales contenidas en el CCDS de este tratado.
El CCDS se sitúa en el título XI, con los capítulos 6 y 8 recogiendo las normas laborales y de protección social. Estas se basan en el enfoque promocional clásico de la Unión, pero contienen cláusulas de carácter más armonizador y coercitivo. Así, se incluye de forma limitada la posibilidad de recurrir a medidas de reequilibrio, compensaciones económicas o sanciones comerciales temporales (artículo 411), para los supuestos de incumplimiento de los informes emitidos por un grupo de expertos que interprete las normas del capítulo 6 sobre derechos laborales. Ahora bien, las sanciones no se permiten de forma general, sino que los acuerdos multilaterales de derechos laborales citados en el capítulo 8 del acuerdo quedan excluidos de esta posibilidad. Es un primer intento, bastante tímido, de incluir las sanciones económicas como parte de los CCDS.
Hay que señalar que el primer ALC en el que se incluye la posibilidad de establecer sanciones económicas no es el de Reino Unido, sino que fue el acuerdo de asociación económica entre la UE y CARIFORUM de 2008 85. En este tratado, que es uno de los que marca el cambio a los nuevos tratados comerciales, los artículos dedicados a las cláusulas laborales (arts. 191 a 196) no contienen ningún procedimiento especial de solución de diferencias, por lo que se les aplica el general de la Parte III del acuerdo (arts. 202 y siguientes). Según el artículo 213, las Partes pueden solicitar sanciones económicas temporales por el incumplimiento, o no cumplimiento correcto, de un informe de grupo de expertos, pero que no supongan la suspensión de concesiones (art 213.2 in fine). En este caso se limita la posibilidad de elección de medios, pero no el derecho sustantivo que puede ser revisado.
En cualquier caso, desde su aprobación no se ha tramitado ninguna diferencia relativa al posible incumplimiento de los derechos laborales protegidos por el acuerdo. No se ha encontrado ningún documento que explique el porqué de estos artículos y su abandono inmediato en el acuerdo de Corea del Sur. Quizás la práctica de no recurso a las sanciones en el caso de este acuerdo, junto con la evolución de la perspectiva de la Comisión y del Consejo, por las presiones sociales y del Parlamento Europeo, hayan motivado que ya sí se planteen negociaciones de CCDS con recurso a sanciones económicas.
En 2021 se realiza una nueva revisión de la política comercial de la Unión, que se recoge en la Comunicación de la Comisión «Una política comercial abierta, sostenible y firme» 86. En este documento, la Comisión lleva a cabo una revisión anticipada de su plan de acción de 15 puntos del non-paper de 2018. Se establecen a medio plazo tres objetivos principales: la recuperación y transformación radical de la economía de la UE en consonancia con sus objetivos ecológicos y digitales; perfilar normas mundiales para una globalización más sostenible y justa; e incrementar la capacidad de la UE para defender sus intereses y hacer valer sus derechos, incluso de manera autónoma cuando sea necesario 87. Para conseguir estos objetivos, la Comisión plantea las siguientes acciones: la reforma de la OMC, el apoyo a la transición ecológica y promoción de cadenas de valor responsables y sostenibles, el apoyo a la transición digital y al comercio de servicios, el refuerzo del impacto reglamentario de la UE, el refuerzo de las asociaciones de la UE con países vecinos, candidatos y con África, y el refuerzo de la atención de la UE en la aplicación y el cumplimiento de los acuerdos comerciales y garantía de unas condiciones de competencia equitativas. En paralelo, la Comisión llevo a cabo una ronda de consultas con los Estados Miembros de la Unión, el Parlamento Europeo y el CESE, a la par que una consulta pública.
Un año después de estas iniciativas, la Comisión presentó sus conclusiones, a través de una nueva Comunicación. Esta Comunicación, denominada «El poder de las asociaciones comerciales: juntos por un crecimiento económico ecológico y justo» y ya mencionada más arriba, recoge seis prioridades políticas, detalladas a través de 20 puntos de acción, que expanden y complementan los 15 puntos de 2018 88. De forma resumida, se van a explicar a continuación aquellas cuestiones relativas a la Comunicación de junio de 2022 que afectan a la mejora de los compromisos laborales del CCDS.
Así, en primer lugar, la Comisión propone un enfoque global sobre comercio y desarrollo sostenible basado en acuerdos multilaterales y en la cooperación. En la Comunicación se destaca la importancia de integrar el comercio con el desarrollo sostenible, situando la política comercial en el contexto de otros instrumentos de apoyo a la sostenibilidad. En este sentido, para la Comisión, los ALC promueven un marco de gobernanza mundial, incorporando normas y compromisos internacionales fundamentales, y mantienen su aplicación efectiva mediante procesos de cooperación. En el marco de estar normas, la Unión busca evitar la fragmentación jurídica y respalda los esfuerzos globales. De ahí que en ámbito de las normas laborales se siga poniendo gran esfuerzo en la firma de los convenios internacionales de la OIT.
En segundo lugar, la Comisión plantea la necesidad de determinar las prioridades de aplicación de los compromisos de acuerdo con las necesidades específicas de cada país 89. Se destaca la importancia de que los compromisos de comercio y desarrollo sostenible en los ALC de la UE sean más eficaces y rápidos en lo que respecta a la introducción de cambios sobre el terreno. Para favorecer esto, el planteamiento y la asunción de los compromisos tiene que depender de las situaciones concretas de cada país. Lo que busca la Comisión es reforzar este enfoque adaptado y personalizado al socio comercial, estableciendo prioridades realistas y específicas, que sean flexibles y se ajusten a la evolución de la situación de sostenibilidad de forma individual. Este objetivo implica reforzar la aplicación en ámbitos propios, y cuando sea necesario, establecer medidas individualizadas con países socios, de acuerdo a plazos e hitos establecidos.
En tercer lugar, por lo que se refiere a la integración de la sostenibilidad en los acuerdos comerciales, se subraya la necesidad de integrar proactivamente las consideraciones de sostenibilidad en diversas partes de los acuerdos comerciales. Esta prioridad la centra más la Comisión en el desarrollo de las cuestiones medioambientales, que en el logro de compromisos laborales.
La Comisión también propone, en cuarto lugar, la inclusión de mecanismos de supervisión colectiva de la aplicación de los compromisos en materia de comercio y desarrollo sostenible. En este sentido, la Comisión, a través de sus conocimientos técnicos y experiencia en terreno, enfatiza la necesidad de una supervisión conjunta del cumplimiento de estos compromisos. Se destaca la necesidad de colaboración continua con los GCI establecidos en virtud de los acuerdos comerciales, proporcionando apoyo logístico y fomentando el desarrollo de sus capacidades y conocimientos especializados. Además, la Comisión propone incrementar la transparencia, publicando los órdenes del día y las actas de los Comités de comercio y desarrollo sostenible. La supervisión colectiva también implica un papel más significativo de la sociedad civil, incluyendo interlocutores sociales, promoviendo la colaboración con organizaciones de la sociedad civil de ambas partes para fomentar contribuciones estructuradas y materiales. La creación del cargo de Alto Responsable para la Aplicación de la Política Comercial, así como la Ventanilla Única en 2020 son señalados como un paso importante para reforzar la aplicación y el seguimiento de estos compromisos 90.
Profundizando en la participación de la sociedad civil, que fue la principal mejora tras el documento de 2018, la Comisión subraya la importancia de la participación activa y continua de la sociedad civil en los ALC, destacando los procesos regulares de consulta a las partes interesadas a través de una estructura de diálogos con la sociedad civil, donde se debatan cuestiones de comercio y desarrollo sostenible 91. Además, la Comisión recalca que ya se han incrementado los esfuerzos para alcanzar estos objetivos de mejora y eficacia de la participación de la sociedad civil, en particular a través de actos específicos y debates de alto nivel. Teniendo en cuenta que las contribuciones de la sociedad civil son fundamentales para definir y priorizar cuestiones relativas al comercio y desarrollo sostenible, la Comisión propone expandir el mandato de los GCI más allá del CCDS y de las cuestiones de comercio y desarrollo sostenible, para abarcar todos los aspectos de los acuerdos comerciales, garantizando así un proceso de consulta inclusivo con la sociedad civil en todas las fases de los acuerdos.
Finalmente, y como elemento clave, la Comisión ha propuesto un cumplimiento más firme, incluso a través de sanciones comerciales 92, señalando que los compromisos en materia de comercio y desarrollo sostenible son jurídicamente vinculantes y ejecutables a través de un mecanismo específico de solución de diferencias entre Estados 93. Sobre esta cuestión, la Comisión Europea propone ampliar la fase de cumplimiento de la solución de diferencias, para incluir también las relativas al CCDS, implicando a los GCI en la supervisión de esta fase. Así, por primera vez en un documento de la Comisión se contempla la posibilidad de aplicar sanciones comerciales en caso de incumplimientos graves que afecten el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático o los principios fundamentales en el trabajo de la OIT. Estas sanciones se ajustarán a las normas generales de solución de diferencias entre Estados.
Con respecto a toda esta batería de actuaciones, la Comisión indica que algunas de estas medidas pueden ser de aplicación inmediata, mientras que otras deben introducirse en los acuerdos en negociación. Como se verá más adelante, el nuevo acuerdo entre la UE y Nueva Zelanda, así como el de Chile y el de Kenia incorporan algunas de las iniciativas, aunque no hay una uniformidad entre las que recogen cada uno de ellos.
Desde una perspectiva más global, de funcionamiento general de la Comisión y de las políticas de la Unión, la posición adoptada en este documento es coherente con el desarrollo del Pacto Verde Europeo y de otras normas de la UE medioambientales y de asunción de compromisos laborales, sobre esta cuestión en concreto, como la regulación sobre Diligencia Debida de Empresas, o la de prohibición del trabajo forzoso 94.
Esta nueva Comunicación de la Comisión es respondida por el Parlamento Europeo en su Resolución de 6 de octubre de 2022, sobre el resultado de la revisión por parte de la Comisión del plan de acción de quince puntos sobre comercio y desarrollo sostenible 95. El Parlamento apoya expresamente dar un papel más estructurado a los GCI, reforzar el papel de las delegaciones de la Unión en el seguimiento de la aplicación de los compromisos en materia de comercio y desarrollo sostenible, y sostiene que una mayor armonización del cumplimiento del CCDS con la solución de diferencias entre Estados general de los acuerdos es positiva. Igualmente, alaba la ampliación de la fase de cumplimiento (sanciones) a los litigios en el marco de los CCDS, que considera bastante beneficiosa y que había apoyado previamente en otras resoluciones.
Por su parte, el Consejo en octubre de 2022 dio la bienvenida a la propuesta de la Comisión, destacando el papel de los acuerdos comerciales para la promoción de los derechos humanos, mencionando explícitamente los derechos laborales, acogiendo con satisfacción la implementación, el seguimiento y la ejecución reforzados de estos compromisos 96. En línea con la propuesta de la Comisión, el Consejo destaca el papel crucial de las instituciones multilaterales, como la Organización Mundial del Comercio, la OIT y los Acuerdos Ambientales Multilaterales, como plataformas para fortalecer el multilateralismo y un orden basado en reglas. El Consejo destaca también la integración de los objetivos de comercio y desarrollo sostenible en los acuerdos comerciales, así como la importancia de reforzar el papel de la sociedad civil, asegurando un proceso de consulta inclusivo en todas las etapas del ciclo de vida de los acuerdos comerciales, fortaleciendo aún más el papel de los GCI y una cooperación más estrecha con los Estados miembros, y asegurando el seguimiento por parte del Consejo de la implementación de los compromisos de los CCDS.
Con respecto a la implementación y ejecución de las disposiciones de los CCDS, el Consejo recalca la importancia de utilizar, cuando sea necesario, los mecanismos de solución de diferencias. En este sentido, resulta especialmente interesante que el Consejo solicite a la Comisión que utilice las cláusulas de revisión y, donde sea relevante, comités conjuntos, para alinear los acuerdos comerciales existentes con el nuevo enfoque de los CCDS. Finalmente, el Consejo también hace una referencia a los mecanismos de revisión del cumplimiento (sanciones). Desde el punto de vista del Consejo, podrán aplicarse como último recurso, después de agotar las posibilidades de un arreglo amistoso, y por violaciones graves de compromisos acordados en relación con los principios y derechos fundamentales de la OIT en el trabajo, así como en casos de incumplimiento de obligaciones que contravengan el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático. El Consejo concluye indicando que cualquier sanción comercial de este tipo debe ser temporal, dirigida y proporcionada.
El ALC con Nueva Zelanda supone para la Unión un éxito, dado que se trata de un socio comercial con el que no se había firmado ningún ALC previo y las relaciones se regían por acuerdos sectoriales. La firma del acuerdo, aunque beneficia a ambos socios comerciales, en particular supondrá una mejora de las exportaciones de Nueva Zelanda a la UE en sector agroalimentario 97. En lo que a este artículo interesa, el CCDS de este nuevo acuerdo es de los más completos de los firmados hasta la fecha desde el punto de vista sustantivo 98. Así, el texto del tratado recoge cuestiones relativas a igualdad de género, liberalización de bienes y servicios ambientales, subvenciones a los combustibles fósiles, o sistemas alimentarios sostenibles, entre otros temas. Además, recoge las novedades fijadas en la Comunicación de la Comisión Europea del junio de 2022 sobre cumplimento de los compromisos asumidos, dicho de otro modo, incluye por primera vez sanciones económicas por incumplimiento de los compromisos de este capítulo del tratado.
En cuanto a su contenido, las cláusulas laborales del acuerdo amplían los derechos incluidos con respecto a los ALC anteriores. Así, junto al reconocimiento de los derechos y las obligaciones contenidas en otras ALC, se incluyen las cuestiones relativas al trabajo decente y la promoción de la protección de los grupos vulnerables (art 19.11.c)), y se definen los temas relacionados con la salud y la seguridad en el trabajo de forma más detallada, y con la intención de darles más eficacia, que en acuerdos previos (art 19.3). También se mantienen las obligaciones de no regresión de la normativa nacional y el derecho a regular de cada una de las partes. Por lo que respecta a la redacción no ha cambiado su formulación, y siguen definiéndose en condicional o futuro. Con respecto a las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo, se prevé que en la primera reunión del Comité de Comercio y Desarrollo se puedan reforzar estas obligaciones (art 19.3(4)).
En las cuestiones relativas a la implementación y supervisión del acuerdo, se mantiene el carácter promocional típico de los CCDS de la UE. En este sentido, se mantiene la obligación de intercambio de información constante entre las partes y de fomentar el diálogo, se recoge el principio de transparencia (arts. 19.3, 19.13 y 19.14). Se echa de menos quizás el desarrollo de una cláusula sobre sensibilización de la opinión pública, que sí se contiene en el Acuerdo con Canadá 99. Por otro lado, los mecanismos típicos de diálogo con la sociedad civil se sitúan en un capítulo general del acuerdo: en el capítulo 24, dedicado al sistema institucional de gestión del acuerdo, se define tanto los GCI (art 24.6) como el Foro de Sociedad Civil (art 24.7).
Esto mismo ocurre con el mecanismo de supervisión del cumplimiento, el sistema de solución de diferencias, que ya no es particular para el CCDS, sino que se remite al general del capítulo 26 del acuerdo. Este sistema general de resolución de diferencias es el clásico de los ALC de la UE. De esta manera, se contempla una primera fase de consultas, en la que el texto del acuerdo hace referencia a la posibilidad de que cada una de las partes solicite información a la OIT u otras organizaciones internacionales, así como a los GCI (art 26.3(6)). Si las consultas resultan infructuosas, se abre la fase de panel o grupo especial. En esta parte de la solución de la controversia, el acuerdo recoge como especialidades aplicables a las disputas del CCDS la posibilidad de que la designación de los miembros del grupo espacial se realice de la lista establecida en el marco del CCDS y no de la lista general del capítulo 26.
Una vez terminada la fase del grupo especial y emitido el informe, se abre la fase de revisión del cumplimiento. En esta fase el acuerdo establece, con respecto al CCDS, por un lado, que hay que remitir el informe a los GCI, quienes está habilitados para realizar observaciones relativas al cumplimiento, y, por otro, que las medidas a adoptar por la parte infractora se comunicarán a través del Punto de Contacto designado por la otra parte. Además, designa al Comité de Comercio y Desarrollo como el responsable de supervisar el cumplimiento (art 26.13(3)). Por otra parte, se reconoce al grupo especial el derecho a consultar expresamente a la OIT o a otros expertos (art 26.21(3)). En aquellos supuestos en que la parte infractora no cumpla con lo establecido en el informe del panel en un tiempo razonable (art 26.14), la otra parte podrá adoptar medidas temporales para forzar el cumplimiento, que podrían consistir en la solicitud de una compensación económica mutuamente aceptada, o la suspensión de alguna de las obligaciones del ALC. Dichas medidas serán proporcionales al daño que sufra la parte que espera el cumplimiento (art 26.16(5)). Eso sí, el acuerdo limita la posibilidad de adoptar estas medidas de sanción solo a la violación de las normas laborales multilaterales fundamentales (art 26.16(2)).
La inclusión de las sanciones en el acuerdo de Nueva Zelanda puede responder a varias razones. Por un lado, Nueva Zelanda es un país que tradicionalmente ha incluido este tipo de mecanismos en los CCDS de sus propios acuerdos comerciales, por lo que para este socio comercial no resulta ajeno a su experiencia en esta área contar con este tipo de cláusulas. Por otro lado, la Comisión había dejado la puerta abierta al recurso a este mecanismo en su Comunicación de junio de 2022 y el Consejo también lo había autorizado de manera previa, contando también con el apoyo del Parlamento Europeo al respecto. Finalmente, Nueva Zelanda es un Estado cuyo nivel de compromiso con las normas laborales internacionales es similar al de la UE. Este cambio de posición de las instituciones es el que posibilita que se incorporen las sanciones económicas 100.
Si bien esta nueva perspectiva de la Comisión reflejada en el texto del acuerdo con Nueva Zelanda puede ser bienvenida, es preciso valorarla con cautela, porque las negociaciones de otros textos de ALC coetáneos, por el momento, no permiten decir que se esté avanzando en cambiar el paradigma promocional de CCDS que la Unión ha venido incluyendo en sus tratados. En este sentido, el ALC de Chile, que se encuentra en fase de aprobación, si bien sí amplía los derechos protegidos, casi al mismo nivel que los recogidos en el tratado de Nueva Zelanda, no adopta esta nueva postura de posibilitar la adopción de sanciones comerciales 101. En esta línea misma línea se sitúa el Acuerdo Comercial que se negocia con Kenia y cuyo texto se ha fijado en junio de 2023. En ambos tratados, sin embargo, sí se recoge expresamente la posibilidad de modificar, por el procedimiento general de enmiendas y a través del Comité de Comercio y Desarrollo, cualquiera de las disposiciones del CCDS una vez que entre el vigor el acuerdo 102. Se puede pensar que así las partes facilitan la evolución de este capítulo de forma más sencilla, desvinculándolo de la negociación global sobre el acuerdo. Igualmente, los acuerdos de la zona del Pacífico que se están negociando, en particular el de Indonesia, India y Tailandia, se acercan más al perfil del CCDS de Chile y Kenia, que al de Nueva Zelanda, en cuanto al mecanismos de solución de diferencias diseñado 103. Por otra parte, en los textos de estos tres acuerdos no se recogen tantos compromisos laborales como en los de Chile y Kenia.
En cuanto al caso de Australia, el texto publicado es el inicial de las negociaciones, que previsiblemente sufrirá aun muchos cambios, no inmediatos, dado que las negociaciones están paradas 104. En todo caso, el texto actual se basa en unas directrices de negociación aprobadas por el Consejo en 2018, donde el desarrollo sostenible asume ya un papel predominante, mencionándose expresamente la necesidad de que incluya referencias en el ámbito laboral y medioambiental, así como que las partes deben continuar llevando a cabo esfuerzos sostenidos para ratificar la Convención de la OIT C138 105. Además de destacar el derecho a regular y las cláusulas de no regresión, el Consejo llama a que el acuerdo incluya clausulas relativas a la implementación efectiva y la supervisión de las obligaciones relativas al CCDS, así como que favorezcan la participación de la sociedad civil. Cabe destacar que, debido a la fecha en la que se aprueban estas directrices, el Consejo no hace todavía referencia a elementos sancionadores relativos a los CCDS, si bien incluye un apartado general relativo a los mecanismos de solución de diferencias. En la propuesta textual de la Comisión, el CCDS, fechado en febrero de 2019, incluye un mecanismo de solución de diferencias limitado de carácter promocional, basado en consultas y en informes de paneles de expertos no vinculantes 106. En lo que se refiere al capítulo de solución de diferencias, fechado en junio de 2018 incluye un sistema clásico de sanciones, pero no aplica al CCDS. Queda por ver si, una vez reabiertas las negociaciones, esta propuesta es adaptada a las nuevas políticas de la Unión.
Es cierto que el debate sobre la mejora de los CCDS en los ALC de la Unión se centra mucho en la posibilidad de introducir sanciones económicas dentro del sistema de solución de diferencias, pero no es el único avance posible, y tampoco quizás el deseable. En este sentido, no se puede obviar la mejora que se ha producido en cuanto a la ampliación y profundización en el derecho sustantivo de estos capítulos. En el caso de Nueva Zelanda resultaba sencillo incluir cuestiones relativas al trabajo decente, porque los niveles de compromisos internacionales entre este país y la UE son similares. Pero los acuerdos de Chile y Kenia reflejan esa misma intención en lo que se refiere al trabajo decente y la situación de estos otros socios comerciales sí es distinta. Así, la ampliación de los compromisos sustantivos sí que se puede plantear como una mejora más general de los futuros ALC de la Unión. Por lo que respecta a las sanciones y a la luz de los últimos textos adoptados, es posible imaginar que la Comisión va a tender a incluirlas, no con espíritu de utilizarlas, sino más bien como mecanismo de presión, tal y como trata de decir el Consejo en su propuesta 107. Es factible, por lo tanto, que la Comisión, como parte negociadora de los tratados, no aplique un intento de incluir estas sanciones de manera generalizada en todos sus CCDS (o más allá de su propuesta inicial), sino que se puede pensar que irá poco a poco y de forma selectiva. En este sentido, haciendo uso de su compromiso de adaptar los CCDS al socio comercial, se puede pensar que comenzará incluyendo las sanciones con los Estados que tengan un nivel equivalente al suyo de protección ambiental y laboral (como ha hecho con Nueva Zelanda), y las dejará fuera en aquellos casos que sus socios comerciales sean reticentes a ellas, bien por falta de tradición, bien porque los compromisos laborales sean bastante desiguales.
Mas allá de las propuestas contenidas en los apartados anteriores, y especialmente de las indicadas por la Comisión Europea en la ya mencionada Comunicación sobre “El poder de las asociaciones comerciales: juntos por un crecimiento económico ecológico y justo” 108, otras instituciones y órganos de la UE han realizado propuestas interesantes para continuar avanzando en mejorar los CCDS de los ALC. Las iniciativas que se comentan a continuación todavía no se han visto recogidas, o no completamente, en los últimos acuerdos estudiados, como el de Nueva Zelanda.
Una parte importante de las aportaciones que han venido realizando las instituciones y otros órganos de la Unión se han empezado a incluir en los ALC más nuevos. En todo caso, aún quedan algunas cuestiones que no han encontrado hueco en las mejoras que ha puesto en marcha la Comisión. Destacan, especialmente, las sugerencias propuestas por el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social Europeo, muy alineadas especialmente en lo que se refiere a los GCIs. Adicionalmente, el Defensor del Pueblo Europeo también ha propuesto diferentes mejoras, especialmente en lo referente a la protección de los derechos humanos.
Las propuestas que se recogen a continuación, si bien en su mayoría complementarias o que desarrollan aquellas ya introducidas por la Comisión Europea, señalan otros posibles avances, que se consideran de interés y que podrían seguir las instituciones europeas en su mejora de los CCDS.
Como se ha analizado en los apartados anteriores, las reclamaciones principales del Parlamento Europeo se han visto recogidas en los nuevos acuerdos comerciales, como el recientemente firmado con Nueva Zelanda. En líneas generales, si bien el Parlamento da la bienvenida a las iniciativas como la introducción de sanciones en caso de incumplimiento grave de los compromisos adquiridos en las áreas laborales y medioambientales, cabe destacar que ninguna de las otras clausulas contenidas en el CCDS se encuentran cubiertas por estos mecanismos, y los plazos habilitados son también superiores dentro de los CCDS 109.
En la resolución no legislativa que acompaña la decisión de otorgar consentimiento para la firma del tratado con Nueva Zelanda el Parlamento Europeo ha introducido algunas propuestas adicionales 110. En lo que afecta a los derechos laborales en concreto, solicita que se definan los objetivos y los plazos específicos como complemento de las actividades que estén principalmente centradas en la cooperación para implantar prácticas sostenibles, y resalta la necesidad de que las partes cumplan sus obligaciones en materia de igualdad de género en virtud de los convenios de la OIT y de las Naciones Unidas en lo que respecta a eliminar la discriminación contra las mujeres en la vida económica y el empleo 111. Adicionalmente, para el caso particular del acuerdo con Nueva Zelanda, pide a este país que avance de manera concreta y en un plazo razonable hacia la ratificación y aplicación efectiva de los dos convenios fundamentales de la OIT restantes (n. 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, y n. 138 sobre la edad mínima).
En el 2022 el Parlamento Europeo aprobó también una resolución sobre el resultado de la revisión por parte de la Comisión del plan de acción de quince puntos sobre comercio y desarrollo sostenible 112. Aunque la Comisión tomó nota del documento y está aplicando alguna de las propuestas, conviene recoger algunas que no se han llegado a implementar. El Parlamento proponía mejoras en el rol de los GCI a lo largo de todas las fases que llevan a los ALC, es decir, incluirlos en las negociaciones. Igualmente, solicitaba que se les asigne un papel de supervisión en relación con la aplicación concreta de todas las cuestiones que afectan a la sostenibilidad en los ALC, incluida la supervisión de las hojas de ruta de aplicación, así como suficientes recursos financieros y asistencia técnica para que puedan desempeñar adecuadamente sus tareas 113. Finalmente, el Parlamento pedía que los expertos independientes que sean llamados a resolver los litigios relativos a las controversias de los CCDS poseyeran conocimientos probados en los ámbitos pertinentes, como el de derechos laborales 114.
En la misma línea que el Parlamento, el CESE, a través de su Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión “El poder de las asociaciones comerciales: juntos por un crecimiento ecológico y justo” de 2022 115, emite una serie de recomendaciones, que aún no han sido introducidas plenamente en los acuerdos en vigor, como el firmado con Nueva Zelanda. Estas propuestas pueden agruparse de la siguiente forma:
En primer lugar, las de carácter multilateral: partiendo de la crítica de que la transición justa no se convierta en un concepto global 116, y recordando el apoyo que se dio en el propio Acuerdo de París a los imperativos de una transición justa de la mano de obra y la creación de trabajo digno y empleos de calidad, el CESE propone la organización de una conferencia multilateral sobre comercio y desarrollo sostenible con socios de los ALC y países afines, para intercambiar experiencias sobre la aplicación y el cumplimiento de las disposiciones sobre comercio y desarrollo sostenible en todos los acuerdos comerciales, y reflexionar conjuntamente sobre las disposiciones de nueva generación 117. Por otra parte, tras la experiencia con el acuerdo con Vietnam, plantea que se colabore activamente con la OIT durante las negociaciones de acuerdos comerciales, proporcionando información sobre el terreno 118.
En segundo lugar, las relativas a la mejora del lenguaje y la terminología empleados en los ALC: en lo que se refiere a la terminología de los tratados, el CESE señala 119, como se ha mencionado también en este artículo 120, la falta de claridad y precisión, como el uso de la expresión “esfuerzos continuos y sostenidos”, que han causado problemas en el procedimiento de infracción relacionado con el comercio y desarrollo sostenible con la República de Corea 121. De manera similar, el CESE también remarca que es necesario aclarar qué constituye una infracción grave expresamente, así como definir de mejor manera las sanciones 122. Por otra parte, el CESE remarca necesidad de introducir disposiciones más claras y detalladas para definir más eficazmente las hojas de ruta y ayudar a ambos socios comerciales a comprender mejor lo que se espera de ellos 123.
En cuarto lugar, las que afectan al sistema de gestión de los ALC: el CESE propone un rol más activo de los GCIs, incluyendo la necesidad de definirlos de manera más detallada. En línea con las propuestas del Parlamento Europeo, el CESE también sugiere dotar a los GCI de recursos financieros y asistencia técnica suficientes 124. De la misma manera, sugiere mejorar la participación de la sociedad civil durante las fases de negociación de los acuerdos, preservando la transparencia del proceso y garantizando al mismo tiempo su confidencialidad 125.
Igualmente, propone mejorar la participación académica, para que se encuentre efectivamente representada, dado que segun el CESE, esta participación continúa siendo complicada 126. Por el otro lado, argumenta que las organizaciones de la sociedad civil deberían realizar contribuciones oportunas, fundamentadas y basadas en pruebas 127. Finalmente, el CESE llama a restablecer el extinguido grupo de expertos sobre acuerdos de libre comercio, que tuvo un papel clave en la reforma de la OMC y en la negociación de los ALC durante su periodo de vigencia 128.
En lo relativo al SSD, este órgano ha propuesto, en línea con lo previsto en acuerdos como el T-MEC entre México, Estados Unidos y Canadá, la creación de instrumentos de respuesta rápida para casos concretos de infracciones en las empresas 129.
Entre 2021 y 2022 el Defensor del Pueblo Europeo llevó a cabo una iniciativa estratégica con el objetivo de evaluar la forma en que la Comisión garantiza el respeto de los derechos humanos en el contexto de los ALC 130. En particular, el Defensor del Pueblo Europeo examinó la forma en que la Comisión preparaba las cláusulas de derechos humanos contenidas en los acuerdos comerciales internacionales firmados por la UE y cómo, una vez que los acuerdos comerciales han entrado en vigor, supervisa la aplicación de estas cláusulas 131.
Fruto de esta iniciativa y en lo relativo al objeto del presente artículo, el Defensor del Pueblo señala que, con la entrada en vigor de la SEP, se introduce un mecanismo de reclamación para personas u organizaciones preocupadas por el incumplimiento de los compromisos de comercio y desarrollo sostenible que resulta plausible 132. Sin embargo, indica que solo los ciudadanos de la UE o las organizaciones con sede en la UE pueden acceder a esta ventanilla, lo cual limita la posibilidad de protección de los derechos humanos 133. De la misma manera, el Defensor del Pueblo lamenta que no exista un mecanismo de denuncia de derechos humanos diferenciado, porque la protección de estos derechos en el marco de la SSD se encuentra íntimamente vinculada al incumplimiento de cuestiones comerciales 134. En línea con estas ideas, el Defensor del Pueblo propone crear un nuevo portal separado para la tramitación de denuncias por presuntas violaciones de los derechos humanos 135, así como facilitar a las partes interesadas con sede en los países con los que la UE tiene acuerdos que quieran plantear cuestiones relativas a los derechos humanos a través de este nuevo portal 136.
A lo largo del artículo se han presentado las diferentes propuestas de mejora de los CCDS que ha planteado la doctrina, algunas de las cuales han encontrado eco en las propias acciones de la Comisión 137. Sin embargo, todavía hay propuestas interesantes, que no están siendo valoradas por las instituciones y que pueden resultar positivas para mejorar la efectividad de las cláusulas laborales. Se incluyen en este apartado tanto las propuestas de la doctrina que se piensa pueden significar una mejora de la efectividad de las cláusulas laborales.
En cuanto al contenido de las cláusulas, se ha señalado la importancia de modificar el lenguaje en el que está redactadas las cláusulas laborales para que puedan resultar más eficaces en su aplicación y más sencilla su supervisión 138. Para ello se necesita que sean cláusulas más claras y que expresen los compromisos de forma más contundente, de manera que resulte más fácil, o al menos factible, el someterlas a un mecanismo de supervisión. Relacionado con el contenido de las cláusulas de derechos laborales del CCDS, resultaría muy positivo poder realizar un análisis del impacto de otros compromisos comerciales sobre estas cláusulas, para identificar posibles efectos adversos de algunas decisiones comerciales en el marco de los ALC sobre las cláusulas laborales 139.
Con el objetivo de poder ampliar y profundizar en los compromisos de las cláusulas laborales de los ALC, la doctrina plantea diversas acciones. En primer lugar, es posible mencionar la posibilidad de aprovechar la fase de negociación para estables preacuerdos sobre el logro de determinados compromisos laborales, que se han de alcanzar antes de la firma del ALC. Desde mi punto de vista, considero que, con respecto a esta medida, podría surgir el problema de que el socio comercial pueda no ver como natural, o contraria a sus intereses, la inclusión de los compromisos laborales en el ALC, y que este hecho pueda suponer un gran escollo, incluso el fracaso, de las negociaciones sobre el ALC 140. Ahora bien, es preciso afirmar que la fase de negociación sí que resulta vital para la definición de los compromisos asumidos por los dos socios del ALC, dado que las tradiciones en materia de derechos laborales pueden ser distantes, así como sus intereses. En este sentido, la Unión ha intentado ya en el pasado incluir, de forma casi sistemática, la ratificación de determinadas convenciones de la OIT sin que en muchas ocasiones este objetivo, ni siquiera los derechos protegidos en ellas, constituyesen un interés compartido por la otra parte 141. Si se intentase adaptar ese preacuerdo a los intereses de las dos partes, desarrollando las hojas de ruta de las que habla la Comisión en su Comunicación de 2022, sí que podría resultar fructífero, teniendo presente el riesgo arriba señalado.
Por otra parte, si realmente la Unión quisiera mejorar la aplicación y cumplimiento efectivo de los derechos laborales, sería razonable argumentar que no los dejaría relegados en el CCDS, sino que los incluiría a lo largo de todo el ALC, donde fuese necesario para el logro de su objetivo 142. Se señala también que resultaría positivo que se incluyeran nuevos derechos, como la protección de los trabajadores en las economías informales, o la cuestión de los horarios laborales 143.
Otras propuestas van en la línea de mejorar la aplicación y el cumplimiento de los derechos laborales vinculados al comercio ofreciendo incentivos, o por el contrario desincentivando su no cumplimiento. Harrison et al. señalan la posibilidad de relajar el cumplimiento de las normas de origen para que aquellos socios comerciales que cumplan con determinados niveles de desarrollo de los derechos laborales 144. Marx et al. por su parte, proponen el establecimiento de un esquema de certificación de sostenibilidad 145. Estos autores realizan esta propuesta con el objetivo de mejorar el sistema de solución de diferencias, y dar acceso a los particulares. Sin embargo, se podría plantear como general al ALC, y se le podrían otorgar determinados beneficios en alguna de las áreas comerciales que les pueda interesar a las partes en los tratados comerciales que los cumplan.
Desde la perspectiva de la mejora del funcionamiento de los órganos responsables de la aplicación y la supervisión del acuerdo, en lo relativo al aparato institucional de la UE, se apunta la necesidad de coordinar más las acciones entre las diferentes direcciones generales de la Unión, cuyas decisiones puedan afectar a los derechos laborales de los ALC 146. Parte de las propuestas de la doctrina se centran también en seguir mejorando el funcionamiento de los GCI, para que su participación sea equilibrada y representativa de los intereses laborales de ambas partes, que se aumente la transparencia en su funcionamiento, así como su financiación. También añado que, en algunos casos, es necesario apoyar su capacidad técnica, con proyectos de capacitación de la Unión o de otras organizaciones internacionales, a fin de que sus intervenciones sean más certeras en el contexto comercial en el que se realizan.
Otro grupo de propuestas son las que se refieren a las hojas de ruta de cada país, que la Comisión incluyó en su Comunicación de 2022, y que, siendo muy reciente, requerirá un tiempo para su correcta puesta en funcionamiento. Personalmente considero que resulta necesario determinar la naturaleza de este documento, si se le considera un anexo al tratado, o si tiene otro valor jurídico. Esto aclararía mucho cómo puede supervisarse la aplicación de esta herramienta, y qué mecanismo es el apropiado para reclamar su ejecución 147. Eline Blot ya ha señalado que para que contengan una buena definición de la situación de los socios comerciales, se podría basar en el contenido de los SIAs y sobre el estudio que ellos contienen delimitar las acciones a adoptar 148. Obviamente, para eso será necesario invertir más en los SIAs, y darles un papel más relevante 149. Esta misma autora recomienda, de forma acertada, que participen partes interesadas de la sociedad civil y organizaciones internacionales afectadas en la definición de las hojas de ruta. Cabe destacar también la necesidad de que las hojas de ruta sean claras, incluyan contenidos concretos y ejecutables, que les interesen a las partes, y que fijen plazos determinados para su cumplimiento 150.
El sistema de solución de diferencias también ha sido objeto de revisión. Personalmente, pienso que resultaría interesante, para poder facilitar la coherencia global de los ALC con el cumplimiento de los derechos protegidos en las cláusulas laborales y evitar los efectos negativos de las decisiones sobre otros temas comerciales en ellas, el hecho de que se incluyera un experto independiente, con formación es cuestiones laborales, en cada una de las diferencias que se sustancien en el marco del SSD general de cada ALC. Por otra parte, para mejorar el efecto de presión de las sanciones, parte de la doctrina plantea la posibilidad de que se amplíe su ámbito de aplicación a todas las cláusulas laborales de los CCDSs y que se señala también la conveniencia de ampliar la competencia del CTEO y del SEP para que puedan presentar también quejas en la fase de cumplimento de los informes del SSD 151.
Relativo al SSD existe un encendido debate doctrinal sobre la posibilidad de que los particulares tengan la posibilidad de reclamar el cumplimiento de las cláusulas de desarrollo sostenible. Bronckers y Gruni, en diversos escritos, han defendido la postura de crear un mecanismo de quejas individuales, similar al que existe para las barreras técnicas al comercio 152. Sin abordar este debate ahora, por no constituir el objeto del presente estudio, sí se señala que la cuestión de incluir o no este tipo de demandas debería ir estrechamente vinculada a la forma en la que se redacten los compromisos de desarrollo sostenible, porque si se actúa de manera desvinculada en estas dos cuestiones, se podría diseñar un mecanismo de quejas completamente inoperativo.
Una última propuesta que se recoge relativa al SSD es la de incluir un mecanismo de respuesta rápida similar al que ya existe en el Acuerdo entre México, Estados Unidos y Canadá 153.
Como última mejora me gustaría señalar la necesidad de coordinar las actuaciones y compromisos que se asuman en los derechos laborales de los ALC con las actividades desarrolladas por otras organizaciones internacionales. En los ALC se incluye siempre la coordinación con la OIT, con otras organizaciones, como la OCDE, en la medida en que se están incluyendo en los CCDS compromisos que dependen directamente de esta otra organización, o en los que estas organizaciones tienen experiencia, y en particular los relativos al cumplimiento de la diligencia debida en toda la cadena de valor. Ahora bien, aún se puede mejorar mucho la coordinación con ellas: si se mejora la colaboración con estas organizaciones, los ALC se podrían ver beneficiados de sus conocimientos técnicos, así como lograr una interpretación más uniforme de los derechos que ellas mismas protegen. En esta misma línea, A. Marx et al. exploran la posibilidad de conectar el SSD de los ALC con los ya existentes de la OIT o de la OECD, cuando las disputas afecten a cuestiones de su competencia, respectivamente 154. Esta propuesta resulta interesante y cuenta a su favor con la posibilidad que ya existe, de acuerdo con el texto de los propios ALC, de que intervengan mecanismos de solución de diferencias de otras organizaciones internacionales en el caso de la supervisión del cumplimiento de las inversiones y de las propias normas comerciales. En todo caso, la colaboración que se plantea es la participación de esas organizaciones en la fase de negociación, o como expertos independientes en los casos en que sea necesaria la interpretación de alguna cláusula, o cuando se abra alguna diferencia que caiga dentro de su competencia.
Como se ha visto, desde 2008 la UE empieza a incluir de forma más estructurada las cláusulas laborales en sus ALC, y se podría decir que comienza una nueva etapa en la defensa de los derechos laborales a través de este instrumento de la política comercial exterior. Como se evidencia en el artículo, durante estos más de diez años el contenido de estas cláusulas refleja una clara apuesta por el multilateralismo, por promocionar los compromisos laborales que existen y que se están trabajando en otras organizaciones internacionales. Si bien es de alabar la coherencia en este sentido de la acción exterior de la UE y su actuación positiva en favor de la unidad en esta normativa a nivel internacional multilateral, desde el punto de vista de la eficacia en la protección de los derechos laborales en concreto, el resultado no ha resultado tan positivo. Esta posición de la UE de fijar como estándar mínimo para las cláusulas laborales de sus ALC los Convenios básicos de la OIT y apostar por la ratificación de estas convenciones, en detrimento de la negociación de otros objetivos, ha provocado que nos encontrásemos con cláusulas posiblemente ineficaces, porque no respondían realmente a las necesidades laborales del otro socio comercial. Por otra parte, los primeros pasos en la aplicación de estas cláusulas han sido tibios, sin realmente situarse en el “mapa” de los objetivos a desarrollar en el marco de los ALC.
Las primeras reformas tratan de corregir algunas de las deficiencias identificadas en los primeros años de aplicación y cumplimiento de las cláusulas laborales de los CCDSs. En el contexto de la mejora en la incorporación de la sociedad civil, por medio de los GCI o de los Foros de Sociedad Civil, la financiación de estos grupos es quizás la reforma operada que mayor impacto puede tener en la eficacia de estos derechos. Además, este primer grupo de mejoras ha logrado aumentar la transparencia y la toma de conciencia sobre la importancia del respeto a estos derechos en el marco de los ALC. Sin embargo, todavía se puede seguir progresando en la aplicación y el cumplimiento de estas obligaciones.
A partir de 2021, y en particular en 2022, se acomete una segunda reforma, más profunda en esta ocasión, y más orientada a que los derechos laborales resulten de aplicación efectiva. En este sentido, además de continuar involucrando a la sociedad civil y aumentando la transparencia, se aplican otras medidas, como la elaboración de hojas de ruta para cada socio comercial, o la aplicación de sanciones económicas como último recurso para forzar el cumplimiento efectivo. De estas acciones, la elaboración de las hojas de ruta, que ha pasado en general más desapercibida que las sanciones, es quizás la que más eficacia pueda reportar al cumplimiento de los derechos laborales. No obstante, es una medida que está aún en una fase muy inicial y sobre la que habrá que trabajar, para definirla de forma correcta y que se convierta realmente en un instrumento útil para la eficacia de los derechos laborales incluidos en los ALC.
La perspectiva que ofrece el presente trabajo permite afirmar que la UE ha dado pasos en pos de lograr una aplicación y cumplimiento efectivo de los derechos laborales incluidos en sus ALC, pero también muestra que necesita seguir trabajando para que el desarrollo y la eficacia de estos derechos sea apropiada. En este sentido, se recogen en el artículo una serie de actuaciones que podrían valorar las instituciones en el futuro. De entre ellas, me gustaría destacar la necesidad de hacer una valoración real de los impactos de determinadas normas comerciales sobre los derechos laborales, para eliminar los posibles efectos negativos que el comercio puede tener sobre estos derechos. En apoyo de la eliminación de estos efectos, se señalan varias medidas, entre ellas la de enfocar la protección de los derechos laborales, no solo como una parte del desarrollo sostenible, sino como una necesidad para los avances de las normas comerciales. Actuar de esta forma implicaría que la UE, además de buscar el cumplimiento de los compromisos internacionales de derechos laboral, también busca que el nivel de vida real de los trabajadores de los socios comerciales con los que mantenga relaciones en el marco de los ALC responda a esos estándares de protección internacionales.
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* Administrador de órganos parlamentarios, Parlamento Europeo. Correo-e: fernando.gallego-osuna@europarl.europa.eu ORCID ID: https://orcid.org/0009-0002-6530-8084
Agradecimientos muy especiales a las profesoras Esther López Barrero y Katia Fach Gómez, por sus valiosos consejos. Cualquier error, omisión o controversia es, en cualquier caso, responsabilidad del autor.
El presente trabajo no ha contado con ninguna financiación directa o indirecta procedente de entidad alguna, pública o privada, con o sin ánimo de lucro.
El autor trabaja como funcionario en el Parlamento Europeo, cuya posición aparece analizada en el presente artículo. Este articulo representa únicamente la opinión personal del autor y no la de las instituciones europeas.
1 Achim Seifert, «Comercio internacional y justicia social: el modelo de la Unión europea», Revista Internacional y comparada de Relaciones Internacionales y Derecho del Empleo, vol. 4, n.º 2, abril-junio (2016): 167-193.
2 James Harrison et al., «Governing Labour Standards through Free Trade Agreements: Limits of the European Union’s Trade and Sustainable Development Chapters» JCMS: Journal of Common Market Studies 57, n. 2 (2019): 260-277. doi: https://10.1111/jcms.12715.
3 Comisión Europea, Comunicación «Comercio para todos - Hacia una política de comercio e inversión más responsable», 14 de octubre de 2015, COM(2015) 497 final.
4 Sobre los objetivos de la UE al incluir los derechos laborales en los tratados podría decirse, como recoge Harrison, que son tres: mejorar el nivel de vida de los trabajadores afectados; tratar de que las cadenas de valor globales funcionen de manera más responsable; y ocuparse del impacto social del comercio. James Harrison et al., «Labour Standards Provisions in EU Free Trade Agreements: Reflections on the European Commission’s Reform Agenda», World Trade Review, vol 18, n.º 4, (2019): 643. doi: https://10.1017/S1474745618000204.
5 Susan Ariel Aaronson et al., «Handbook on assessment of labour provisions in trade and investment arrangements» Studies on Growth with Equity (2017): 1. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---inst/documents/publication/wcms_564702.pdf
6 Acuerdo de Asociación Económica entre los Estados del CARIFORUM, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra”, 15 de julio de 2008, Unión Europea, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A32008D0805
7 Esta mismo sentido Zamfir Ionel, «Labour rights in EU trade agreements. Towards stronger enforcement», EPRS/European Parliamentary Research Service, enero de 2022, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/698800/EPRS_BRI(2022)698800_EN.pdf
8 De acuerdo con los criterios recogidos en este párrafo, los acuerdos que se revisan son: Australia, Canadá, Centro América, Chile, China, Colombia, Perú y Ecuador (Andinos), Corea del Sur, Georgia, India, Indonesia, Japón, Kenia, Mercosur, México, Moldavia, Nueva Zelanda, Singapur, Tailandia, Ucrania, y Vietnam.
9 En lo que se refiere a la fase prenegociación, desde 2017, con los acuerdos con Nueva Zelanda y Australia, la Comisión publica sus recomendaciones sobre directivas de negociación al Consejo, y recomienda a éste que publique las finales. Desde 2015, la Comisión ha venido publicando también, durante la fase de negociación, su posición inicial sobre el acuerdo, con su propuesta de texto inicial. Tras cada ronda de negociaciones, se publica un informe sobre su evolución. Una vez cerradas las negociaciones, un texto consolidado del acuerdo es publicado. Ver Comisión Europea, Transparency Policy in DG TRADE, disponible en https://circabc.europa.eu/ui/group/7fc51410-46a1-4871-8979-20cce8df0896/library/ebae888d-6243-48a2-a766-e21923793a71/details
10 A modo de ejemplo, en el «Acuerdo interino por el que se establece un marco para un Acuerdo de Asociación Económica entre los Estados del África Oriental y Meridional, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra», Unión Europea, de 24 de abril de 2012, se menciona la aplicación de los principios y derechos fundamentales en el trabajo en el titulo dedicado a la pesca marina. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=OJ%3AL%3A2012%3A111%3ATOC
11 Con las primeras referencias a este tipo de cláusulas en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, de 1994, y en particular a través del Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN)). Ver Aaronson et al., «Handbook on assessment of labour provisions in trade and investment arrangements».
12 Estas referencias se incluyen ya en el artículo 86 del Acuerdo firmado con Sudáfrica en 1999: «Acuerdo en materia de comercio, desarrollo y cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Sudáfrica, por otra», de diciembre de 1999. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:01999A1204(02)-20160301. Ver Gabrielle Marceau, Rebecca Walker, y Andreas Oeschger, «The Evolution of Labour Provisions in Regional Trade Agreements», Journal of World Trade 57, no. 3 (2023): 383. https://kluwerlawonline.com/journalarticle/Journal+of+World+Trade/57.3/TRAD2023015
13 Vid supra, 2. Vid supra 1, artículo 191 del Acuerdo UE-CARIFORUM
14 Como por ejemplo el acuerdo de asociación económica entre la UE y Japón.
15 Así, las cláusulas de los acuerdos de Georgia, Moldavia y Ucrania se redactan de forma más flexible que la del acuerdo con la República de Corea.
16 A modo de ejemplo, los acuerdos de Centroamérica, Colombia, Perú y Ecuador, Canadá, Singapur o el de Nueva Zelanda incluyen una referencia expresa a la Conferencia Internacional 110 de la OIT, en la que se recoge la seguridad y salud en el trabajo a los principios básicos de la OIT.
17 La documentación del Panel de Expertos se encuentra disponible en el portal habilitado por la Comisión Europea aquí: https://policy.trade.ec.europa.eu/enforcement-and-protection/dispute-settlement/bilateral-disputes/korea-labour-commitments_en
18 Vid supra, 9. Panel de Expertos constituido al amparo del artículo 13.15 del Acuerdo UE y Corea del Sur, para. 136-141.
19 Demy van ‘t Wout, «The enforceability of the trade and sustainable development chapters of the European Union’s free trade agreements», Asia Europe Journal, vol 20, (2022): 86. doi: https://doi.org/10.1007/s10308-021-00627-1.
20 Como por ejemplo en el artículo xx.3(2) de la propuesta de la Comisión para un capítulo sobre Comercio y Desarrollo Sostenible en el acuerdo con la India, disponible en https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/thailand/eu-thailand-agreement/documents_en
21 Harrison et al. «Governing Labour Standards through Free Trade Agreements: Limits of the European Union’s Trade and Sustainable Development Chapters», 270,
22 Comunicación de la Comision Europea, «El poder de las asociaciones comerciales: juntos por un crecimiento económico ecológico y justo», de 22 de junio de 2022, COM(2022) 409 final (2022). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0409. Ver apartado 3.1.
23 En el mismo sentido, van’t Wout, «The enforceability of the trade and sustainable development chapters of the European Union’s free trade agreements», p. 87.
24 Articulo X.9 de la propuesta de CCDS de la Comisión Europea
25 Caroline Dommen, «Mainstreaming Gender in Trade Policy: Practice, evidence, and ways forward» (2021). Disponible en https://www.iisd.org/publications/mainstreaming-gender-trade-policy
26 Jean-Baptiste Velut et al., «Comparative analysis of trade and sustainable development provisions in free trade agreements» London School of Economics (2022):17. https://www.lse.ac.uk/business/consulting/assets/documents/TSD-Final-Report-Feb-2022.pdf
27 Así puede verse en los artículos 13.3 y 13.7(2) del acuerdo con la República de Corea.
28 Para más información sobre estos derechos, ver Catharine Titi, «The right to regulate in international investment law», vol. 10 (Bloomsbury Publishing, 2014).
29 Resulta interesante leer cómo ha evolucionado este derecho en los acuerdos de la UE, así como las diferencias que presenta el derecho a regular en los ALC de la Unión con respecto a otros tratados en Marceau et al. «The Evolution of Labour Provisions in Regional Trade Agreements», 372-380.
30 Ver artículo 13.7(2) del acuerdo con la República de Corea
31 A modo de ejemplo, ver el art 13.1(3) con la República de Corea: “Las Partes reconocen que su intención en el presente capítulo no es armonizar las normas laborales y medioambientales de las Partes, sino reforzar su cooperación y relaciones comerciales para promover el desarrollo sostenible en el contexto de los apartados 1 y 2.”
32 “Once the rules of the game are set (fijados los estándares internacionales), domestic labour law may then be set in accordance with local economic and social conditions, norms and cultures” Informe del Grupo de Expertos en el procedimiento constituido bajo el artículo 13.15 del Acuerdo entre Corea del Sur y la Unión Europea, 2011, para. 82.
33 Catherine Titi, op. cit.
34 Gracia Marín Durán, «Sustainable development chapters in EU Free Trade Agreements: emerging compliance issues», Common Market Law Review 57, no. 4 (2020): 1031-1068, en pp 1037-1038. También Céline Càrrere, Marcelo Olarreaga, and Damian Raess, «Labor clauses in trade agreements: Hidden protectionism? », The review of international organizations (2022): 453-483. doi: https://10.1007/s11558-021-09423-3. Ver también James Harrison, «The Labour Rights Agenda in Free Trade Agreements», The Journal of World Investment & Trade 20, no. 5 (2019): 705-725. doi: https://doi.org/10.1163/22119000-12340153
35 Lore Van den Putte, «EU bilateral trade agreements and the surprising rise of labour provisions», International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations 31, no. 3 (2015): 268. doi: https://doi.org/10.54648/ijcl2015015.
36 El acuerdo con Singapur carece de este Foro.
37 El diseño básico de este tipo de mecanismos de supervisión coincide en todos los acuerdos de libre comercio de los Estados del G7. Ver ILO, «Labour Provisions in G7 Trade Agreements: A Comparative Perspective», (ILO Geneva, 2019). Disponible en https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---ddg_p/documents/publication/wcms_719226.pdf , en p. 27.
38 Como ejemplo, en el Acuerdo con Canadá, el Comité de Comercio y Desarrollo Sostenible se regula en el artículo 22.4 (Mecanismos institucionales): “El Comité de Comercio y Desarrollo Sostenible supervisará la aplicación de dichos capítulos (N.B. comercio y desarrollo sostenible, comercio y trabajo, y comercio y medio ambiente), incluidas las actividades de cooperación y el estudio de las repercusiones del presente Acuerdo sobre el desarrollo sostenible, y abordará de manera integrada todas las cuestiones de interés común para las Partes en relación con la interrelación entre el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección del medio ambiente. Por lo que se refiere a los capítulos Veintitrés (Comercio y trabajo) y veinticuatro (Comercio y medio ambiente), el Comité de Comercio y Desarrollo Sostenible también puede cumplir sus obligaciones mediante sesiones específicas que agrupen a participantes responsables de cualquier asunto regulado, respectivamente, en estos capítulos”
39 Como por ejemplo https://www.eesc.europa.eu/en/sections-other-bodies/other/eu-domestic-advisory-group-under-eu-uk-tca, entre muchos otros.
40 van ‘t Wout. «The enforceability of the trade and sustainable development chapters of the European Union’s free trade agreements», 90.
41 Sobre el funcionamiento de los grupos consultivos se argüían quejas sobre su composición, poco equilibrada, así como sobre su mandato, dado que sólo podían revisar el funcionamiento de las cláusulas de desarrollo sostenible del capítulo de desarrollo sostenible, mientras que los compromisos ambientales o laborales que estuvieran fuera de dicho capítulo no se podían discutir; también se ha señalado la falta de recursos para el desarrollo de sus actividades, o la falta de transparencia en cuanto al nombramiento de los miembros o en la transmisión de la información. Ver Carmen Martínez San Millán, «Hacia una efectiva implementación de los capítulos de comercio y desarrollo sostenible de los acuerdos de libre comercio de la Unión Europea». Revista de Estudios Europeos, n.º 75, (2020): 80; ver también van‘t Wout. «The enforceability of the trade and sustainable development chapters of the European Union’s free trade agreements», 90-91; Harrison et al. «Governing Labour Standards through Free Trade Agreements: Limits of the European Union’s Trade and Sustainable Development Chapters», Pascal Lamy et al., «GT7 – Sustainable development in EU trade agreements - Much ado about nothing?» (Europe Jacques Delors, 2021). https://europejacquesdelors.cdn.prismic.io/europejacquesdelors/1a14b6bb-93e8-44c3-b58a-0751f90d2a22_GT7+%28EN%29+-+Lamy_+Pons%2C+Garzon+%26+Kauffmann.pdf, en p. 11.
42 Ver para un sumario de su funcionamiento el Documento de Trabajo de la Comisión «Individual information sheets on implementation of EU Trade Agreements», (2021), disponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021SC0297
43 El Foro de la Sociedad Civil se codifica, por ejemplo, en el acuerdo con Canadá, en el artículo 22.5: “Las Partes facilitarán un Foro de la Sociedad Civil conjunto compuesto por representantes de las organizaciones de la sociedad civil establecidas en sus territorios, incluidos los participantes en los mecanismos consultivos previstos en los artículos 23.8.3 (Mecanismos institucionales) y 24.13 (Mecanismos institucionales), con el fin de llevar a cabo un diálogo sobre los aspectos de desarrollo sostenible del presente Acuerdo.”
44 Así es como la OIT definió los sistemas de supervisión del cumplimiento de las cláusulas laborales, que no están vinculados a sanciones económicas. Ver Franz Ebert, «Studies on growth with equity - Social Dimensions of Free Trade Agreements», ILO (2015). https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---inst/documents/publication/wcms_228965.pdf, p. 5. También clasifican así estos acuerdos Liam Campling et al., «Working beyond the border?: a new research agenda for the Evaluation of Labour Standards in EU trade agreements,” International Labour Review 155, no. 3 (2016): 6. doi: https://10.1111/j.1564-913X.2015.00037.x.
45 ILO, «Labour Provisions in G7 Trade Agreements: A Comparative Perspective», 2016, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---ddg_p/documents/publication/wcms_719226.pdf , en p. 31
46 En este sentido se puede consultar la influencia de la sociedad civil en el caso del acuerdo de Singapur en Glyn Chambers et al., «Free Trade Agreement between the EU and the Republic of Singapore – Analysis» (2018), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/603864/EXPO_STU(2018)603864_EN.pdf Desde el punto de vista económico, un estudio sobre la influencia positiva de estas cláusulas de cooperación en los movimientos económicos derivados de los ALC se encuentra en Carrère et al., «Labor clauses in trade agreements: Hidden protectionism?»
47 Comunicación de la Comisión Europea, «El poder de las asociaciones comerciales: juntos por un crecimiento económico ecológico y justo», COM(2022) 409 final, de 22 de junio de 2022. Disponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0409
48 Dictamen del CESE sobre «El papel de los grupos consultivos internos en el seguimiento de la aplicación de los acuerdos de libre comercio» (2019). https://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-information-reports/opinions/role-domestic-advisory-groups-monitoring-implementation-free-trade-agreements
49 Como, por ejemplo, en el acuerdo con Reino Unido.
50 Ver, en este sentido, «Annex to Council Decision authorising the opening of negotiations with the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland for a new partnership agreement», disponible en https://www.consilium.europa.eu/media/42736/st05870-ad01re03-en20.pdf: «112. The envisaged partnership should provide for civil society participation and dialogue».
51 El capítulo de desarrollo sostenible no es el único que suele sustraerse del procedimiento general de solución de diferencias de los acuerdos. Hay otros sectores que también se excluyen del sistema general y se sitúan bajo la cobertura de procedimientos de corte más político que el general del acuerdo en cuestión. Para el caso del acuerdo de Singapur se puede consultar Esther López Barrero, «Los nuevos acuerdo comercial y de inversiones entre la UE y Singapur: el sistema de protección de inversiones», Revista General de Derecho de los Sectores Regulados, no. 5 (2020): 29-30.
52 La evolución de estos artículos ha sido a ir definiendo cada vez más en detalle el contenido tanto de las consultas como de la fase del grupo especial. Ver Marceau et al. «The Evolution of Labour Provisions in Regional Trade Agreements», 405.
53 Ver apartado 2 de este artículo.
54 Ver como ejemplo el artículo 13.14(4) del acuerdo con la República de Corea.
55 van’t Wout. «The enforceability of the trade and sustainable development chapters of the European Union’s free trade agreements», 93; Sam Lowe, «The EU should reconsider its approach to trade and sustainable development», CER Insight 31 (2019). https://www.cer.eu/sites/default/files/insight_SL_31.10.19.pdf;
56 El único asunto sustanciado en el marco del sistema de solución de diferencias de un capítulo de desarrollo sostenible por incumplimiento de las cláusulas laborales fue el asunto de Corea del Sur, que se analiza en el apartado 2 de este mismo artículo. Aquí simplemente adelantamos que, si bien el informe puede considerarse satisfactorio, el cumplimiento del mismo ha resultado complicado y ha sido largo, en parte por la imposibilidad de recurrir a sanciones económicas, como mecanismo de presión para el cumplimiento. Ver Steve Peers, «Free trade v freedom of association? The EU/South Korea free trade agreement and the panel report on the EU challenge to South Korean labour law», EU Law Analysis, 26 de enero de 2021, https://eulawanalysis.blogspot.com/2021/01/free-trade-v-freedom-of-association.html
57 Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de la Regiones, «El poder de las asociaciones comerciales: juntos por un crecimiento económico ecológico y justo», 22 de junio de 2022, COM(2022) 409 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0409&qid=1702149927163
58 Ver apartado 3 de este mismo artículo.
59 Otra de las mejoras de la aplicación del principio de transparencia que se consideran importantes es la de la publicación de los documentos de las negociaciones. Esta cuestión se analiza en Dorina Claudia Suciu, «El bilateralismo en las relaciones comerciales de la Unión Europea: Un análisis de los acuerdos de nueva generación», Revista de Derecho Comunitario Europeo 27, no. 74 (2023): 258-260. doi: https://doi.org/10.18042/cepc/rdce.74.07
60 Por ejemplo, articulo 26.3(6) del acuerdo con Nueva Zelanda, en materia de cooperación.
61 Las palabras que más aparecieron en las consultas sobre la reforma de los CCDS eran «aplicación» y «ejecución». Marc Jütten, «Trade and sustainable development in EU free trade agreements», Parlamento Europeo (2023), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2023/754613/EPRS_BRI(2023)754613_EN.pdf p. 2.
62 En la ejecución de los compromisos laborales es donde más diferencias se encontraban entre los acuerdos de libre comercio firmados por Estados Unidos y los de la UE. Siguiendo la clasificación que hace la OIT sobre estos modelos acuerdos, Harrison afirma que la Unión establece un sistema promocional, porque no vincula el cumplimiento de las cláusulas laborales a consecuencias económicas, sino que se basa más en el establecimiento de un marco de diálogo, cooperación y supervisión. Mientras que los acuerdos de Estados Unidos sí vinculan el cumplimiento de las cláusulas laborales a las sanciones económicas, clasificándose este sistema de condicional. Harrison et al. «Labour Standards Provisions in EU Free Trade Agreements: Reflections on the European Commission’s Reform Agenda», 642; Madeleine Moore y Christoph Scherrer, «Conditional Or Promotional Trade Agreements-is Enforcement Possible?: How International Labour Standards Can be Enforced Through US and EU Social Chapters» (Friedrich Ebert Stiftung Office for Regional Cooperation in Asia, 2017). en pp 2-7. Ver también Axel Marx, Brecht Lein, y Nicolás Brando, «The protection of labour rights in trade agreements: the case of the EU-Colombia agreement», Journal of world trade 50, no. 4 (2016): 587-610. doi: https://doi.org/10.54648/trad2016025; Billy Melo Araujo, «Labour Provisions in Eu and Us Mega-Regional Trade Agreements: Rhetoric and Reality», International and Comparative Law Quarterly 67, no. 1 (2018): 233-253. doi: https://doi.org/10.1017/S0020589317000422.
63 Madeleine Moore y Christoph Scherrer, «Conditional Or Promotional Trade Agreements-is Enforcement Possible?: How International Labour Standards Can be Enforced Through US and EU Social Chapters», 15
64 Harrison et al., «Labour Standards Provisions in EU Free Trade Agreements: Reflections on the European Commission’s Reform Agenda», 644-648.
65 Es cierto que según el informe de la OIT de 2016 la definición de algunos de los compromisos laborales de los CCDS sí se ajusta a la realidad que existe entre ambos socios comerciales, pero la definición de las cláusulas no contempla las necesidades internas de los socios de la UE en la mayoría de los casos. Ver Aaronson et al. «Handbook on assessment of labour provisions in trade and investment arrangements», 40-41.
66 Esta idea se desarrolla en Harrison et al., «Governing Labour Standards through Free Trade Agreements: Limits of the European Union’s Trade and Sustainable Development Chapters», op. cit. supra.
67 Sobre este caso resulta muy ilustrativo el sitio web “Korea labour commitments”, disponible en https://policy.trade.ec.europa.eu/enforcement-and-protection/dispute-settlement/bilateral-disputes/korea-labour-commitments_en; ver también Laurence Boisson De Chazournes y Jaemin Lee, «The European Union–Korea Free Trade Agreement Sustainable Development Proceeding: Reflections on a Ground-Breaking Dispute», The Journal of World Investment & Trade 23, no. 3 (2022): 329-346. doi: https://doi.org/10.1163/22119000-12340250; Ji Sun Han, «The EU-Korea Labour Dispute: A Critical Analysis of the EU’s Approach», European Foreign Affairs Review 26, no. 4 (2021): 531-552. doi: https://doi.org/10.54648/eerr2021041; Rebecca Walker, «The ‘trade-related” conundrum of the EU–Korea FTA Expert Panel: Are FTAs a novel forum to enforce sustainable development goals?», Investment Treaty News, 7 octubre 2021, disponible en https://www.iisd.org/itn/en/2021/10/07/the-trade-related-conundrum-of-the-eu-korea-fta-expert-panel-are-ftas-a-novel-forum-to-enforce-sustainable-development-goals/; María J. García, «Sanctioning Capacity in Trade and Sustainability Chapters in EU Trade Agreements: The EU–Korea Case», Politics and Governance 10, no. 1 (2022): 58-67. doi: https://doi.org/10.17645/pag.v10i1.4782.
68 Sin traducción oficial del inglés al tratarse de un documento no oficial. Informalmente conocido como «Aportaciones y próximas medidas para la mejora de la aplicación y el cumplimiento de los capítulos sobre comercio y desarrollo sostenible de los acuerdos de libre comercio de la Unión»
69 Del inglés, «Working Together; Enabling and civil society including the Social Partners to play a greater role in implementation; Delivering; and Transparency and Communication».
70 El recuerdo del fracaso de las negociaciones del Acuerdo Transatlántico de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en ingles) en 2016 estaba aún reciente en la memoria de los que intervinieron. Hay que recordar que, en parte, la presión de la sociedad civil y de otros lobbies fue importante en el fracaso de estas negociaciones.
71 Dictamen del CESE de enero de 2019 sobre «El papel de los grupos consultivos internos en el seguimiento de la aplicación de los acuerdos de libre comercio», https://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-information-reports/opinions/role-domestic-advisory-groups-monitoring-implementation-free-trade-agreements
72 Comisión Europea, non-paper «Feedback and way forward on improving the implementation and enforcement of Trade and Sustainable Development chapters in EU Free Trade Agreements» , op. cit. supra p.5
73 Esta competencia ampliada a todo el acuerdo ya existía en el acuerdo CARIFORUM de 2008 y hasta la fecha no se han discutido cuestiones de derechos laborales en el marco de dicho tratado. Ver Harrison et al., «Labour Standards Provisions in EU Free Trade Agreements: Reflections on the European Commission’s Reform Agenda», 652.
74 Pascal Lamy et al. presentan una postura más crítica con el funcionamiento de esta nueva oficina, centrándose solo en la limitación que aún existe en la aplicación de los informes que se adopten en el marco del sistema de solución de diferencias. Ver Lamy et al., «GT7 – Sustainable development in EU trade agreements - Much ado about nothing?», 10.
75 Sobre el funcionamiento de la Ventanilla Única de Entrada se puede consultar Comisión Europea, «Operating guidelines for the Single Entry Point and complaints mechanism for the enforcement of EU trade agreements and arrangements», 22 de junio de 2022. La información de la Comisión se actualiza en esta dirección: https://trade.ec.europa.eu/access-to-markets/es/content/ventanilla-unica
76 Para mas informacion, ver https://policy.trade.ec.europa.eu/enforcement-and-protection/chief-trade-enforcement-officer_en?prefLang=es&etrans=es
77 María J. García, «Implementation of EU Trade Agreements Under an Assertive, Open, and Sustainable Trade Policy», Politics and Governance 11, no. 4 (2023): 212-222. doi: https://doi.org/10.17645/pag.v11i4.7224: “The scarcity of cases and data to date (including a lack of details on the Chief Trade Enforcement Officer’s caseload) poses challenges to determine with precision when the EU will trigger a dispute under a PTA”; Jin Woo Kim, «Shedding Light on the Role of the EU’s Chief Trade Enforcement Officer: Dispute Over Labor Commitments Under EU – Korea FTA and EU Enforcement Regulation», marzo 2020. https://europeanlawblog.eu/2020/03/02/shedding-light-on-the-role-of-the-eus-chief-trade-enforcement-officer-dispute-over-labor-commitments-under-eu-korea-fta-and-eu-enforcement-regulation/; Jin Woo Kim, Ann-Evelyn Luyten, «Op-Ed: Could the EU’s Chief Trade Enforcement Officer Enforce Sustainable Development Commitments under EU Trade Agreements Against Non-Compliant Third Countries», 13 mayo 2020, https://eulawlive.com/op-ed-could-the-eus-chief-trade-enforcement-officerenforce-sustainable-development-commitments-under-eu-trade-agreements-against-non-compliant-thirdcountries-by-ann-evel/. Un resumen completo de cómo ha funcionado la Ventanilla Única se puede consultar en «Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de la Regiones sobre la ejecución y el cumplimiento de la política comercial de la UE», 15 noviembre 2023, COM(2023) 740 final, en pp 45-48.
78 Comisión Europea, Non-paper op cit, p 3. Una discusión sobre este tema, en relación con este documento, se puede consultar en Clara Portela, «Enforcing respect for labour standards with targeted sanctions», Friedrich-Ebert-Stiftung: Singapore (2018).
79 En apoyo de esta afirmación de la Comisión hay que señalar que parte de la doctrina ve perjudicial o al menos con dudas su inclusión. Así, Marín Durán, «Sustainable Development in EU Free Trade Agreements: Emerging Compliance Issues», 1031-1068; van ‘t Wout. «The enforceability of the trade and sustainable development chapters of the European Union’s free trade agreements», 83; Damian Raess, Evita Schmieg y Tancrede Voituriez, «The future of sustainable development chapters in EU free trade agreements» (Workshop, Directorate-General for External Policies of the European Parliament, 23 July 2018), disponible en https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2018/603877/EXPO_IDA(2018)603877_EN.pdf, pp 7-21; Denise Prevost e Iveta Alexovicova, «Mind the compliance gap: managing trustworthy partnerships for sustainable development in the European Union’s free trade agreements», International Journal of Public Law and Policy, vol 6, (2019): 236-271. doi: https://10.1504/IJPLAP.2019.10024463; Camille Vallier, «The European Union proposed reforms to trade and sustainable development chapters: a big change, or more of the same? », Blog Trade 4 Sustainable Development, 24 de octubre de 2022. https://www.trade4sd.eu/2022/10/24/the-eus-proposed-reforms-to-trade-and-sustainable-development-chapters-a-big-change-or-more-of-the-same/
80 Velut et al. «Comparative analysis of trade and sustainable development provisions in free trade agreements», 40. Los avances que se han ido produciendo se recogen en los informes anules de la Comisión sobre la implementación y cumplimiento de la política comercial: «Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de la Regiones sobre la Aplicación de los Acuerdos de Libre Comercio», 12 de noviembre de 2020, COM(2020) 705 final, en pp 36-37; «Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de la Regiones sobre la ejecución y garantía del cumplimiento de los acuerdos comerciales de la UE», 27 de octubre de 2021, COM(2021) 654 final, en p 21; «Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de la Regiones sobre la ejecución y garantía del cumplimiento de los acuerdos comerciales de la UE», 15 de noviembre de 2023, COM(2023) 730 final, en pp 26-30.
81 Marco Bronckers y Giovanni Gruni, «Retooling the Sustainability Standards in EU Free Trade Agreements», Journal of International Economic Law 24, no. 1 (2021), https://dx.doi.org/10.1093/jiel/jgab007. pp. 25-51, en pp 37-39; Paolo Mazzoti, Stepping Up the Enforcement of Trade and Sustainable Development Chapters in the European Union’s Free Trade Agreements: Reconsidering the Debate on Sanctions, European Law Institute, 2021, https://www.europeanlawinstitute.eu/fileadmin/user_upload/p_eli/YLA_Award/Submission_ELI_Young_Lawyers_Award_Paolo_Mazzotti_2021.pdf. pp 1-21.
82 Resolución del Parlamento Europeo, de 7 de octubre de 2020, sobre la aplicación de la política comercial común: informe anual de 2018 (2019/2197(INI))
83 Resolución del Parlamento Europeo, de 26 de noviembre de 2020, sobre la revisión de la política comercial de la UE (2020/2761(RSP))
84 Para más información, ver https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/relations-non-eu-countries/relations-united-kingdom/eu-uk-trade-and-cooperation-agreement_es
85 Para más información, ver https://trade.ec.europa.eu/access-to-markets/es/content/el-acuerdo-de-asociacion-economica-ue-cariforum
86 Ver «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones —Revisión de la política comercial— Una política comercial abierta, sostenible y firme» COM(2021) 66 final. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021DC0066
87 Steven Blockmans realiza un análisis detallado de estas iniciativas en «The EU’s New Trade Policy: An Autonomous Assertion of Strategic Objectives? » (2021). Ver también Mattia Colli Vignarelli, «The European Trade Policy Review. The Effectiveness of Sustainable Development Chapters in EU FTAs», European Papers 6, no. 1 (2021): 1-5. doi: https://10.15166/2499-8249/445.
88 Ver Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, «El poder de las asociaciones comerciales: juntos por un crecimiento económico ecológico y justo», COM(2022) 409 final, de 22 de junio de 2022.
89 Hay que señalar que la Comisión realiza Evaluaciones de Impacto de Sostenibilidad antes de la firma de los acuerdos. La Evaluación de Impacto en la Sostenibilidad (por sus siglas en inglés, SIA) es una herramienta integral utilizada por la Dirección General de Comercio de la Comisión Europea que juega un papel fundamental en sus negociaciones comerciales. Su objetivo es analizar y prever los posibles impactos de un acuerdo comercial en áreas clave como el medio ambiente, la economía, la sociedad o los derechos humanos. El objetivo de este análisis es ayudar a la Comisión formular políticas comerciales en línea con sus prioridades políticas en estas cuestiones. Las SIAs se llevan a cabo de forma independiente, pero en paralelo a las negociaciones comerciales, con el objetivo de que sus hallazgos y recomendaciones influyan en el proceso de toma de decisiones. Estos estudios fomentan la transparencia y la participación pública, ya que implican un proceso de consulta amplio, incluyendo a una variedad de actores interesados tanto a nivel local como internacional. La Comisión Europea publica tanto los SIA finales, como los diferentes documentos relacionados con el proceso, en una página web dedicada al respecto. El enfoque de las SIAs pretende abarcar no solo los beneficios económicos de los acuerdos comerciales, sino también los posibles efectos negativos en otros sectores. Esto incluye la evaluación de cómo un acuerdo podría afectar a los países en desarrollo, asegurando que los beneficios del comercio se distribuyan de manera justa y contribuyan al desarrollo sostenible. De esta manera, para la Unión Europea, las SIAs son fundamentales para garantizar que las políticas comerciales se alineen con los principios de desatollo sostenible. Analizando las SIAs es posible tener una idea del impacto previsto ex-ante de los acuerdos sobre el desarrollo sostenible, y los derechos laborales. De los últimos acuerdos de los que se escribe en el presente apartado, solo dos de los tres acuerdos cuyos textos cuenta con una SIA: el de Nueva Zelanda y el Chile. En junio de 2023 se fijó también el texto del acuerdo de Kenia, pero sobre este nuevo texto no existe SIA actualizada, habiéndose basado en el texto del SIA del EU-EAC EPA de 2007. Sobre el funcionamiento de las SIAs se puede consultar: Bernard Hoekman y Hugo Rojas-Romagosa, «EU Trade Sustainability Impact Assessments: Revisiting the Consultation Process», Journal of International Economic Law 25, no. 1 (2022), https://doi.org/10.1093/jiel/jgac010. disponible en https://cadmus.eui.eu/handle/1814/74038; Comisión Europea, Comunicación «Comercio para todos - Hacia una política de comercio e inversión más responsable», 14 de octubre de 2015, COM(2015) 497 final; Comision Europea, «Handbook for trade sustainability impact assessment» (2016), https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/8b3a2b37-1028-11e6-ba9a-01aa75ed71a1; Comisión Europea, «Sustainability Impact Assessments», en https://policy.trade.ec.europa.eu/analysis-and-assessment/sustainability-impact-assessments_en?prefLang=es; Comision Europea, «Trade Sustainability Impact Assessment in support of FTA negotiations between the European Union and New Zealand Final Report», 13 de marzo de 2020, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/15ac4af7-a374-11ed-b508-01aa75ed71a1/language-en; Comision Europea, «Sustainability Impact Assessment in Support of the Negotiations for the Modernisation of the Trade Part of the Association Agreement with Chile Final Report», 7 de mayo de 2019, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/72d9a485-9524-11ec-b4e4-01aa75ed71a1/language-en/format-pdf; Comision Europea, «Proposal for a Council Decision, on the signing, on behalf of the European Union, of the Economic Partnership Agreement between the Republic of Kenya, Member of the East African Community of the one part, and the European Union of the other Part», 29 de septiembre de 2023, COM(2023) 559 final, https://www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_europeenne/com/2023/0559/COM_COM(2023)0559_EN.pdf.
90 Sobre el Alto Representante para la Aplicación de la Política Comercial ver apartado 2 supra.
91 De esta forma se daba respuesta a parte de las críticas que recoge la doctrina sobre la ausencia en la práctica de este diálogo. Harrison et al., «Labour Standards Provisions in EU Free Trade Agreements: Reflections on the European Commission’s Reform Agenda», 649.
92 Ver, por ejemplo, Eline Blot, Reflections on the New Approach to the TSD Chapters for Greener Trade, IEEP (2023).
93 En lo que se refiere a la solución de diferencias, ver por ejemplo Patrick Abel, The Innovative Trade and Climate Action-Linkage in the EU-UK Trade and Cooperation Agreement: A Template for the EU’s New Approach to Green Trade Agreements. Springer International Publishing, 2022.
94 Ver Marc Jütten, «Trade and sustainable development in EU free trade agreements», 2. Con respecto a la normativa sobre Diligencia Debida de empresas resulta clarificador el documento de Stefano Spinaci, Corporate sustainability due diligence - How to integrate human rights and environmental concerns in value chains, Parlamento Europeo (2023), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/729424/EPRS_BRI(2022)729424_EN.pdf. Sobre la cuestión de prohibición de venta de productos realizados en trabajos forzados, Anne Altmayer y Stefano Spinaci, Proposal for a ban on goods made using forced labour, Parlamento Europeo (2023), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2023/739356/EPRS_BRI(2023)739356_EN.pdf.
95 Resolución del Parlamento Europeo, de 6 de octubre de 2022, sobre el resultado de la revisión por parte de la Comisión del plan de acción de quince puntos sobre comercio y desarrollo sostenible (2022/2692(RSP))
96 Conclusiones del Consejo sobre la revisión de los capítulos sobre comercio y sostenibilidad de 17 de octubre de 2022. En lo que se refiere a la ejecutabilidad de los derechos laborales, ver por ejemplo Aneta Tyc, «From the EU-South Korea to the EU-New Zealand free trade agreements: A path leading to a breakthrough in the enforcement of labour rights», Studia Iuridica Toruniensia 32, no. 1 (2023): 269-287, doi: https://doi.org/10.12775/sit.2023.013.
97 Beatriz Pérez de las Heras, «European Union and New Zealand Free Trade Agreement: promoting a global climate agenda”, Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, nº 54, 2023, pp 69-88, en p 9-14; Carlotta Ceretelli, «EU-New Zealand FTA: Towards a New Approach in the Enforcement of Trade and Sustainable Development Obligations», Blog of the European Journal of International Law, 27 diciembre 2022, https://www.ejiltalk.org/eu-new-zealand-fta-towards-a-new-approach-in-the-enforcement-of-trade-and-sustainable-development-obligations/. Sobre la evolución de las negociaciones y la firma del acuerdo se puede consultar Carmen Martínez San Millán, «Cambio de rumbo en la política comercial común de la Unión Europea: de la promoción a la condición», Revista de Derecho Comunitario Europeo, vol 76, (2023): 105-106. doi: https://doi.org/10.18042/cepc/rdce.76.06; Maureen Benson-Rea, «New Zealand-European Union Trade: looking back, looking forward», New Zealand Journal of Research on Europe, v16(1) (2022): 15-27, https://www.auckland.ac.nz/content/dam/uoa/auckland/europe/EI%20Journals/2022/nzjre-2022-benson-rea-nz-eu-fta-for-publication-pdf.pdf
98 En lo relativo a la SIA del acuerdo con Nueva Zelanda, el Consejo autorizó a la Comisión Europea a entablar negociaciones en 2018, y el SIA concluyo en 2020. La Comisión estableció sus conclusiones al respecto en 2021, y las negociaciones concluyeron en 2022, firmándose el acuerdo en julio de 2023. Esta SIA señala que el impacto social de este acuerdo sería limitado, a lo que la Comisión responde que el CCDS, incluyendo su componente laboral, es una de las áreas clave del mismo, y señala que espera obtener resultados sustanciales en esta área. La SIA proporciona conclusiones similares en otras áreas, como en el acceso al mercado laboral de la mujer, donde también se espera que el acuerdo tenga un impacto limitado.
En lo que se refiere al impacto del acuerdo en los derechos humanos, la SIA evalúa que tendrá un efecto marginal, y recomienda el trabajo hacia la ratificación de las convenciones de la OIT de las que Nueva Zelanda no es parte. De la misma manera, la Comisión responde a la SIA remarcando su confianza en las cláusulas del capítulo de Comercio y Desarrollo Sostenible, y destacando también el rol que el CTEO tendrá en el futuro. La SIA analiza en detalle el impacto también en áreas específicas: por ejemplo, en lo que se refiere a los derechos laborales, se indica que, en las consultas llevadas a cabo, algunas de las partes interesadas comentaron que debido al tratamiento de ciertos grupos vulnerables (como los trabajadores migrantes), los derechos laborales podrían no encontrarse completamente protegidos y podría dificultarse la implementación de los estándares incluidos en el capítulo de CDS. La SIA concluye, en cualquier caso, que en general este capítulo tendrá un impacto positivo en los derechos de los trabajadores tanto en la UE como en Nueva Zelanda, aunque la protección de ciertos grupos vulnerables no se ha llevado a cabo en detalle. European Commission, Trade Sustainability Impact Assessment in support of FTA negotiations between the European Union and New Zealand Final Report, op cit. supra;
99 Artículo 23.6 del Acuerdo con Canadá.
100 Canadá es otro de los socios comerciales de la UE que suele incluir sanciones económicas en sus ALC. Por eso, cuando negoció su ALC con la Unión, el primer borrador del acuerdo presentado por Canadá contenía cláusulas de este tipo. Sin embargo, se retiraron, porque la postura europea era la de no incorporar las sanciones económicas, ni si quiera como mecanismo de último recurso.
101 Resulta interesante traer a colación las conclusiones de la SIA de Chile. Se trata de una actualización del acuerdo firmado en 2003. En 2013 las partes acordaron explorar la posible modernización del acuerdo, con las negociaciones comenzando en 2017. El SIA fue publicado en 2019, y las negociaciones acabaron en 2022. Uno de los elementos clave de la reforma debería ser, como reconoce la Comisión ya en 2017, la inclusión de un CCDS, incluyendo medidas destinadas a garantizar que el comercio internacional contribuye al objetivo primordial del desarrollo sostenible, y el compromiso de las Partes a aplicar este Acuerdo en consecuencia. Aun así, ya en el propio SIA, así como en la posición asumida por la Comisión al respecto, se indica una prevalencia de los beneficios económicos, y que el impacto social será muy limitado en la UE y muy pequeño en Chile, con solo algunos sectores viéndose afectados. Se destaca que el CCDS podría tener un impacto positivo en los derechos de los trabajadores y en la calidad del trabajo, especialmente en lo relativo a la salud y seguridad en el trabajo, inspecciones laborales y condiciones de trabajo decentes, así como la promoción del trabajo decente y la implementación efectiva de las convenciones de la OIT ratificadas. De manera similar, la SIA reconoce que el impacto del nuevo acuerdo en el ámbito de los derechos humanos se espera menor, de la misma manera que se considera que el impacto medioambiental será modesto. Respecto al carácter vinculante del capítulo de CDS, la SIA describe la propuesta como no solo aspiracional sino también vinculante, a través del subcomité de CDS y el mecanismo vinculante de solución de diferencias coordinado por un panel de expertos, con el objetivo de alcanzar el cumplimiento a través del consenso, de manera cooperativa, en contraposición al modelo de sanciones seguido por los EEUU y Canadá. La SIA señala que la efectividad de estos mecanismos está por ver. En lo que se refiere a las recomendaciones incluidas en la SIA sobre los aspectos sociales, se centran en la igualdad de género y los derechos de la mujer, en la responsabilidad social corporativa y conducta responsable, así como en el diálogo con la sociedad civil. La SIA presenta también una serie de recomendaciones relativas a los derechos humanos, así como medioambientales. En general, la Comisión toma nota de las recomendaciones, y recuerda que el tratado contendrá, dentro del apartado relacionado con CDS, cláusulas de cooperación para que la UE y Chile puedan trabajar juntos en los aspectos relacionados con los derechos laborales y el medio ambiente. Comision Europea, Sustainability Impact Assessment in Support of the Negotiations for the Modernisation of the Trade Part of the Association Agreement with Chile Final Report, op. cit. supra.
102 Art. 26.23 del acuerdo de Chile, y art 104.6(c) del tratado con Kenia. Esta cláusula está inspirada en una de las solicitudes del Consejo. Ver supra apartado 3.1.
103 En el caso de India uno de los motivos del bloqueo de las negociaciones anteriores se encontró precisamente la cuestión de los derechos laborales. Martínez San Millán, «Cambio de rumbo en la política comercial común de la Unión Europea: de la promoción a la condición», 19.
104 Las negociaciones se han detenido en octubre de 2023, y no es de esperar que se retomen antes de las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2024 y las elecciones generales en Australia, previstas para 2025.
105 Consejo, Negotiating directives for a Free Trade Agreement with Australia, mayo de 2018. La versión desclasificada de mayo de 2018 puede encontrarse aquí: https://www.consilium.europa.eu/media/35794/st07663-ad01dc01-en18.pdf
106 Disponible aquí: https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/australia/eu-australia-agreement/documents_en
107 En particular, la referencia a la aplicación de sanciones solo como último recurso.
108 Vid supra (sección 3)
109 Marc Jütten, «Trade and sustainable development in EU free trade agreements». Op. cit. supra
110 Resolución no legislativa del Parlamento Europeo, de 22 de noviembre de 2023, sobre el proyecto de Decisión del Consejo relativa a la celebración, en nombre de la Unión, del Acuerdo de Libre Comercio entre la Unión Europea y Nueva Zelanda (06600/2023 – C9-0247/2023 – 2023/0038M(NLE))
111 Vid supra 110, párrafo 4
112 Ver sección 3 de la Resolución del Parlamento Europeo, de 6 de octubre de 2022, sobre el resultado de la revisión por parte de la Comisión del plan de acción de quince puntos sobre comercio y desarrollo sostenible (2022/2692(RSP))
113 Vid supra 110, párrafo 7
114 Vid supra 110, párrafo 8
115 Dictamen de la Sección de Relaciones Exteriores del Comité económico y Social Europeo sobre «El poder de las asociaciones comerciales: juntos por un crecimiento ecológico y justo» COM(2022) 409 final, ref. REX/561, disponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022AE4926
116 El concepto de «transición justa» aparece definido por la OIT como«Ecologizar la economía de la manera más justa e inclusiva posible para todos los interesados, creando oportunidades de trabajo decente y sin dejar a nadie atrás». Como tal, no aparece mencionado expresamente en el acuerdo con Nueva Zelanda.
117 Vid supra 115, párrafo 3.11
118 Vid supra 115, párrafo 4.2
119 Vid supra 115, párrafo 4.6
120 Ver sección 1 de este mismo artículo.
121 Ver también sección 1 de este mismo artículo.
122 Vid supra 115, párrafo 4.10
123 Vid supra 115, párrafo 1.5
124 Vid supra 115, párrafo 5.7
125 Vid supra 115, párrafo 5.9
126 Vid supra 115, párrafo 5.4
127 Vid supra 115, párrafo 5.5
128 Constituido en 2017 y cerrado en 2019: https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/expert-groups/consult?lang=en&groupID=3556; ver Dictamen CESE, párrafo 5.10.
129 Vid supra 1115, párrafo 4.11
130 Nota de clausura sobre la iniciativa estratégica sobre la forma en que la Comisión Europea garantiza el respeto de los derechos humanos en el contexto de los acuerdos comerciales internacionales (SI/5/2021/VS), disponible en https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158519. Respuesta de la Comisión disponible en https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/165839
131 Vid supra 130, párrafos 5 y 7
132 Vid supra, en este mismo artículo, sección 2
133 Vid supra 130, párrafo 19
134 Vid supra 130, párrafo 20
135 Vid supra 130, recomendación I
136 Vid supra 130, recomendación II
137 Ver sección 2 supra.
138 Eline Blot, Reflections on the New Approach to the TSD Chapters for Greener Trade.
139 Harrison et al., «Labour Standards Provisions in EU Free Trade Agreements: Reflections on the European Commission’s Reform Agenda», 645.
140 En este sentido, para el caso de las negociaciones con India se puede consultar Martínez San Millán, «Cambio de rumbo en la política comercial común de la Unión Europea: de la promoción a la condición», 200. Sobre cómo valoran los derechos laborales en la fase de negociación cada parte resulta ilustrativo consultar Harrison et al., «Governing Labour Standards through Free Trade Agreements: Limits of the European Union’s Trade and Sustainable Development Chapters», 265.
141 Harrison et al., «Governing Labour Standards through Free Trade Agreements: Limits of the European Union’s Trade and Sustainable Development Chapters», 270.
142 Eline Blot, Reflections on the New Approach to the TSD Chapters for Greener Trade. Febrero 2023, 9
143 Un listado detallado de todos los derechos que se podrían incluir se incluye en Peter Tobias Stoll, Henner Gött y Patrick Abel, «Model Labour Chapter for European Union Trade Agreements», Friedrich-Ebert-Stiftung, febrero de 2020, disponible en https://library.fes.de/pdf-files/bueros/singapur/16089.pdf. También trata esta cuestión Harrison et al., «Labour Standards Provisions in EU Free Trade Agreements: Reflections on the European Commission’s Reform Agenda», 648.
144 Harrison et al., «Labour Standards Provisions in EU Free Trade Agreements: Reflections on the European Commission’s Reform Agenda», 649.
145 Axel Marx, Franz Ebert y Nicolas Hachez, «Dispute Settlement for Labour Provision in EU Free Trade Agreements: Rethinking Current Approaches», Politics and Governance, vol 5, n.º 4, (2017): 54. doi: https://doi.org/10.17645/pag.v5i4.1070.
146 Harrison et al., «Governing Labour Standards through Free Trade Agreements: Limits of the European Union’s Trade and Sustainable Development Chapters», 269.
147 Sobre la cuestión de la ejecución de este documento también plantea sus dudas Eline Blot, «Reflections on the New Approach to the TSD Chapters for Greener Trade», 9.
148 Eline Blot, «Reflections on the New Approach to the TSD Chapters for Greener Trade», 2.
149 En este sentido, en el caso de Kenia, cuyo texto se ha fijado en junio de 2023 no existe SIA publicado y, aunque se trata de una actualización de un acuerdo, habría resultado muy positivo para la creación de la hoja de ruta el poder contar con un SIA nuevo, o actualizado. Ver también el caso del SIA en el acuerdo con Vietnam, que nunca se llevó a cabo de manera independiente, y la queja al respecto del Defensor del Pueblo Europeo, o el caso con Mercosur.
150 James Harrison et al, «Labour Standards Provisions in EU Free Trade Agreements: Reflections on the European Commission’s Reform Agenda», 656.
151 Sobre la primera cuestión consultar Marx et al. «Dispute Settlement for Labour Provision in EU Free Trade Agreements: Rethinking Current Approaches», 51. En cuanto a la ampliación de la competencia del CTEO y del SEP ver Eline Blot, «Reflections on the New Approach to the TSD Chapters for Greener Trade», op. cit. supra, p. 9
152 Marco Bronckers y Giovanni Gruni «Improving the Enforcement of Labour Standards in the EU’s Free Trade Agreements» en Restoring Trust in Trade: Liber Amicorum in Honour of Peter Van den Bossche, Denise Prévost e Iveta Alexovičová & J Hillebrand Pohl,Hart Publishing, 2018, documento inicial disponible en https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3255041
153 Eline Blot, «Reflections on the New Approach to the TSD Chapters for Greener Trade», 9.
154 Marx et al. «Dispute Settlement for Labour Provision in EU Free Trade Agreements: Rethinking Current Approaches», 55.