Revista Española de Derecho Europeo
82 | Abril – Junio 2022
pp. 169-193
Madrid, 2022
DOI:10.37417/REDE/num82_2022_800
© Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales
© Elisabet Ruiz Cairó
ISSN: 1579-6302
Recibido: 30/03/2022 | Aceptado: 01/06/2022

EL ESTATUTO DE BLOQUEO DE LA UNIÓN EUROPEA: DIFICULTADES Y PERSPECTIVAS – SENTENCIA C-124/20 BANK MELLI IRAN

THE EU BLOCKING STATUTE: CHALLENGES AND PROSPECTS – JUDGMENT C-124/20 BANK MELLI IRAN

Elisabet Ruiz Cairó*

Resumen: La sentencia Bank Melli Iran constituye la primera interpretación del Estatuto de bloqueo de la Unión Europea por el TJUE. Este asunto pone de manifiesto la necesidad de un instrumento jurídico para hacer frente a las sanciones con efectos extraterritoriales adoptadas por terceros países, subrayando así la importancia de la autonomía estratégica de la Unión Europea. La sentencia también demuestra, sin embargo, que el instrumento actualmente en vigor presenta diversos problemas jurídicos. La reforma del Estatuto de bloqueo es, por lo tanto, urgente.

Palabras clave: Sanciones; autonomía estratégica; principios generales; derechos fundamentales

Abstract: The Bank Melli Iran judgment constitutes the first interpretation by the CJEU of the EU Blocking Statute. This case underlines the need for a legal instrument to protect the EU from extraterritorial sanctions adopted by third States, thus highlighting the importance of the EU strategic autonomy. Yet, the judgment also reveals that the current instrument has several legal problems. The reform of the EU Blocking Statute is therefore urgent.

Keywords: Sanctions; strategic autonomy; general principles; fundamental rights

SUMARIO: INTRODUCCIÓN.— 1. HECHOS Y MARCO JURÍDICO: 1.1. Razón de ser del Estatuto de bloqueo. 1.2. Litigio entre Bank Melli Iran y Telekom.— 2. SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA: 2.1. Objetivos del Estatuto de bloqueo. 2.2. Artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo. 2.3. Consecuencias del cumplimiento e incumplimiento del Estatuto de bloqueo.— 3. LA SENTENCIA BANK MELLI COMO BÚSQUEDA DE UN EQUILIBRIO ENTRE LEGALIDAD Y GEOPOLÍTICA: 3.1. Reglas de interpretación del Estatuto de bloqueo: certezas y preguntas abiertas. 3.1.1. El Estatuto de bloqueo como instrumento supeditado a los principios generales y los derechos fundamentales. 3.1.2. Dudas sobre las reglas de interpretación del Estatuto de bloqueo. 3.2. El Estatuto de bloqueo como instrumento geopolítico para lograr la autonomía estratégica de la Unión Europea. 3.3. Dificultades en la aplicación del Estatuto de bloqueo y propuestas de reforma.— CONCLUSIÓN.— FUENTES CITADAS: A. Bibliografía. B. Legislación y jurisprudencia.

INTRODUCCIÓN

En la sentencia Bank Melli Iran (2021), el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha interpretado, por primera vez, el Reglamento no. 2271/96 relativo a la protección contra los efectos de la aplicación extraterritorial de la legislación adoptada por un tercer país (también denominado “Estatuto de bloqueo de la Unión Europea”). La interpretación del Tribunal de Justicia, que sigue, en grandes líneas, la del Abogado General Hogan en sus conclusiones (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021), subraya la importancia de los principios generales del Derecho de la Unión y de los derechos fundamentales en el ámbito de las sanciones, definiendo así los límites del Estatuto de bloqueo. Sin embargo, la sentencia examinada afianza sobre todo la autonomía estratégica que tanto promueve la Comisión Europea desde la revisión de su política comercial en febrero de 2021 (Comisión Europea, 2021b). El Tribunal de Justicia pone mucho énfasis en la necesidad de proteger los intereses comerciales de la Unión y adopta una interpretación amplia del Estatuto de bloqueo que permite extender su aplicación. El asunto Bank Melli Iran ha puesto de manifiesto, sin embargo, algunas de las dificultades en la interpretación y aplicación del Estatuto de bloqueo y ha sido, sin duda, un elemento esencial en la decisión de la Comisión Europea de proponer la modificación de este texto legislativo (Comisión Europea, 2021a).

El presente comentario resume brevemente los hechos del asunto y el marco jurídico aplicable (1), examina la sentencia del Tribunal de Justicia (2), y comenta los elementos más relevantes que se deducen de este asunto (3). Esta sentencia subraya la importancia de los principios generales y los derechos fundamentales en la acción exterior de la Unión Europea y, más específicamente, en la política de sanciones. La aplicación de dichos principios y derechos garantiza la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión y, en última instancia, la autonomía estratégica del bloque regional. Sin embargo, el análisis concluye con una sensación de insatisfacción puesto que la respuesta a esta petición de decisión prejudicial no resuelve los problemas que plantea el Estatuto de bloqueo de la Unión Europea. Como bien subraya el Abogado General Hogan, este instrumento plantea diversos problemas jurídicos que hacen su reforma imprescindible. Por ello, este acto se modificará, con toda probabilidad, antes de que el Tribunal de Justicia haya tenido la ocasión de asentar su jurisprudencia.

1. HECHOS Y MARCO JURÍDICO

Antes de examinar la sentencia del Tribunal de Justicia, es necesario recordar los hechos relativos a este asunto (1.2). Sin embargo, estos no pueden entenderse sin una breve referencia al Estatuto de bloqueo de la Unión Europea, su razón de ser y las reglas que impone (1.1).

1.1. Razón de ser del Estatuto de bloqueo

El Estatuto de bloqueo protege a personas físicas o jurídicas que ejercen sus actividades en el territorio de la Unión Europea cuando un tercer país impone sanciones cuyos efectos tengan una aplicación extraterritorial (Art. 1 Estatuto de bloqueo). El Estatuto de bloqueo se aplica a las leyes, reglamentaciones y otros instrumentos legislativos incluidos en el Anexo, el cual menciona exclusivamente actos adoptados en Estados Unidos.

Para entender la existencia del Estatuto de bloqueo es necesario recordar brevemente el sistema de sanciones estadounidense, el cual comprende sanciones primarias y secundarias. Las sanciones primarias son las que van dirigidas a personas físicas o jurídicas establecidas en Estados Unidos mientras que las sanciones secundarias son aquellas que se aplican a personas físicas o jurídicas establecidas fuera de Estados Unidos y, por tanto, fuera de la jurisdicción de este país. Las sanciones secundarias tienen una aplicación extraterritorial puesto que se aplican aun cuando no haya ningún nexo con los Estados Unidos. La aplicación extraterritorial de las sanciones es muy controvertida, entre otras cuestiones, por su incompatibilidad con el Derecho internacional 1. Como respuesta a este sistema, varios Estados adoptaron los denominados “estatutos de bloqueo”, siendo el de la Unión Europea el que se discute en la sentencia Bank Melli Iran 2.

El Estatuto de bloqueo de la Unión Europea fue adoptado en 1996, principalmente como respuesta a las sanciones introducidas, en esa época, contra Cuba, por un lado, y contra Libia e Irán, por otro 3. Tras alcanzar un acuerdo con Estados Unidos en 1997, la aplicación del Estatuto de bloqueo quedó en suspenso. Sin embargo, la terminación del Acuerdo Nuclear con Irán en 2018 por parte del gobierno del entonces presidente Donald Trump desencadenó la adopción, en Estados Unidos, de una nueva serie de sanciones primarias y secundarias contra Irán (Iran Freedom and Counter-Proliferation Act, 2012). Como respuesta a estas medidas, la Unión Europea modificó su Estatuto de bloqueo y, en particular, el Anexo que enumera las leyes a las que se les aplica, para incorporar las nuevas sanciones estadounidenses a Irán (Regl. Del. 2018/1100).

Para entender el asunto Bank Melli Iran, es necesario recordar algunas de las disposiciones del Estatuto de bloqueo, el cual prohíbe cumplir con las sanciones secundarias recogidas en el Anexo del Reglamento (Art. 5, pfo. primero, Estatuto de bloqueo):

“Ninguna persona contemplada en el artículo 11 respetará directamente o a través de una filial o intermediario, de forma activa o por omisión deliberada, los requisitos o prohibiciones, incluidos los requerimientos de juzgados extranjeros, basados en los textos legislativos que se enumeran en el Anexo o derivados de ellos directa o indirectamente, o en las acciones basadas en ellos o derivadas de ellos”.

Este instrumento también reconoce las resoluciones de juzgados o tribunales y las decisiones de autoridades administrativas de terceros países que hagan efectivos los textos legislativos enumerados en el Anexo (Art. 4 Estatuto de bloqueo):

“Las resoluciones de juzgados o tribunales y las decisiones de autoridades administrativas ubicados fuera de la Comunidad que hagan efectivos, directa o indirectamente, los textos legislativos que se enumeran en el Anexo o las acciones basadas en ellos o derivadas de ellos, no serán reconocidas ni podrán ser cumplidas en modo alguno”.

De acuerdo con el Artículo 9 del Estatuto de bloqueo, los Estados miembros determinan las sanciones resultantes de la vulneración de este instrumento:

“Cada Estado miembro determinará las sanciones que deban imponerse en caso de vulneración de cualquier disposición pertinente del presente Reglamento. Estas sanciones deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasivas”.

Por último, el Estatuto de bloqueo prevé una cláusula de reembolso, permitiendo la recuperación de los daños sufridos mediante litigios en tribunales de la Unión Europea (Art. 6 Estatuto de bloqueo):

“Toda persona contemplada en el artículo 11 que vaya a emprender una de las actividades que cita el artículo 1 tendrá derecho a compensación por cualquier daño, incluidas las costas procesales, que se le cause al amparo de la aplicación de los textos legislativos que se enumeran en el Anexo o de acciones basadas en ellos o derivadas de ellos”.

La interpretación de estas disposiciones plantea diversos problemas pero, hasta ahora, solo los tribunales nacionales se habían enfrentado a ellos. El litigio entre Bank Melli Iran y Telekom, así como la petición de decisión prejudicial remitida por el tribunal alemán, han permitido que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre algunas de las dificultades existentes.

1.2. Litigio entre Bank Melli Iran y Telekom

El litigio del que es objeto el presente asunto enfrenta a Bank Melli Iran, banco propiedad del Estado iraní y con una sucursal en Alemania, y Telekom, sucursal alemana de la sociedad Deutsche Telekom, la cual ejerce gran parte de sus operaciones en Estados Unidos. Ambas sociedades habían concluido un contrato por el que Telekom se comprometía a proveer todos los servicios de telecomunicaciones de Bank Melli Iran en Alemania.

Bank Melli Iran ha sido objeto de diversas sanciones europeas en el pasado (Fayhee, Grove y Burnichon, 2020). La Unión Europea transpuso en 2007 la resolución 1737(2006) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, [CSNU] 2006), lo que resultó en la congelación de fondos de Bank Melli Iran en 2008 (Posición Común 2007/140/PESC). Bank Melli Iran interpuso varios recursos ante el TJUE frente a dichas sanciones (Bank Melli Iran c. Consejo, 2009. Bank Melli Iran c. Consejo, 2011. Bank Melli Iran c. Consejo, 2013). Sin embargo, la conclusión del Acuerdo Nuclear con Irán en 2015 supuso la suspensión de las sanciones contra Irán en la Unión Europea y, por tanto, contra Bank Melli Iran. Los Estados Unidos siguieron una estrategia similar puesto que adoptaron sanciones primarias y secundarias contra Irán en 2007, las cuales fueron suspendidas en 2016. Sin embargo, con la retirada de Estados Unidos del Acuerdo Nuclear con Irán en 2018, este país volvió a imponer sanciones económicas y reincorporó a Bank Melli Irán a la lista de entidades sancionadas (Fayhee, Grove y Nurnichon, 2020).

Tras la imposición de sanciones estadounidenses contra Bank Melli Iran en 2018, Telekom notificó a Bank Melli Iran la terminación de todos los contratos celebrados en Alemania, sin motivar su decisión. Bank Melli Iran considera que la terminación de dichos contratos viola el Estatuto de bloqueo de la Unión Europea. Aunque los tribunales alemanes ya habían interpretado este reglamento (Oberlandesgericht Köln, 2020), en esta ocasión el Tribunal Superior Regional de lo Civil y lo Penal de Hamburgo, ante el que se presenta el litigio, decide suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia varias cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 5 y 9 del Estatuto de bloqueo y del artículo 16 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

En su primera pregunta, el tribunal alemán le pregunta al Tribunal de Justicia cómo interpretar el artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo. Desea saber, en particular, si esta disposición impide aplicar sanciones impuestas por terceros países únicamente cuando los operadores comerciales de la Unión han recibido órdenes administrativas o judiciales directas o indirectas, o si basta que dichas sanciones secundarias hayan sido adoptadas sin necesidad de ninguna notificación específica.

La segunda cuestión prejudicial plantea si un operador económico que decide poner fin a un contrato con una entidad sancionada por un tercer país está obligado a motivar su decisión para demostrar que la terminación del contrato no persigue cumplir las sanciones secundarias y, por tanto, no es contraria al artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo.

Las dos últimas cuestiones prejudiciales se refieren a las consecuencias del incumplimiento del artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo. El tribunal alemán pregunta si la ineficacia de la terminación del contrato y/o la imposición de una multa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 del Estatuto de bloqueo, podrían contravenir los artículos 16 y 52 de la Carta.

2. SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA

La sentencia del Tribunal de Justicia en este asunto es crucial, puesto que se trata de la primera interpretación jurisprudencial del Estatuto de bloqueo. Teniendo en cuenta que la Comisión Europea ha propuesto recientemente una modificación de este texto, podría tratarse igualmente de la única sentencia sobre dicho instrumento. Probablemente con este contexto en mente, el Tribunal de Justicia empieza por recordar los objetivos perseguidos por el Estatuto de bloqueo (2.1). Posteriormente, la sentencia examina el contenido del artículo 5, párrafo primero, del Reglamento (2.2), y procede a una lectura conjunta del artículo 9 del Reglamento y del artículo 16 de la Carta (2.3).

2.1. Objetivos del Estatuto de bloqueo

El Tribunal de Justicia empieza por recordar los objetivos del Estatuto de bloqueo, los cuales reflejan los objetivos perseguidos en la Política Comercial Común y en la acción exterior de la Unión Europea de forma más amplia. Los Considerandos del Reglamento son una muestra de este paralelismo. Se indica que uno de los objetivos de la Unión es el “desarrollo armonioso del comercio mundial” y “la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales” (Consid. primero). Otro objetivo de la Unión es el de “alcanzar el objetivo de la libre circulación de capitales entre Estados miembros y terceros países” (Consid. segundo). También se señala en el Estatuto de bloqueo que la aplicación de los textos enumerados en el Anexo vulnera el Derecho internacional, algo que el reglamento trata de evitar (Consid. cuarto). Todos estos objetivos son coherentes con los mencionados en los Tratados. El artículo 206 TFUE (Lisboa) establece que la Política Comercial Común contribuye a la supresión progresiva de las restricciones al comercio internacional y a las inversiones extranjeras. El artículo 21, párrafo primero, TUE (Lisboa) señala que la acción exterior de la Unión Europea se debe guiar por el respeto al derecho internacional y el segundo párrafo, letra e), afirma que uno de los objetivos de la acción exterior de la Unión Europea es la integración de todos los países en la economía mundial a través de la supresión progresiva de las restricciones al comercio internacional.

Sin embargo, el Estatuto de bloqueo va más allá y también tiene como finalidad preservar los valores y objetivos de la Unión Europea como tal. Así, este instrumento también busca “proteger el ordenamiento jurídico establecido, los intereses de la [Unión] y los de las personas físicas y jurídicas citadas” (Consid. sexto). Esta afirmación pretende preservar la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión Europea de posibles interferencias del exterior. Así lo confirma el Tribunal de Justicia al afirmar que las leyes incluidas en el Anexo del Estatuto de bloqueo, al regular las actividades de personas físicas y jurídicas dependientes de la jurisdicción de los Estados miembros, “contravienen el ordenamiento jurídico establecido y tienen efectos adversos sobre los intereses de la Unión y los de esas personas, vulnerando el Derecho internacional y obstaculizando la consecución de los objetivos de la Unión” (Bank Melli Iran, 2021, par. 37). La voluntad de preservar la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión Europea es algo habitual en la jurisprudencia relativa a su acción exterior (Dictamen 2/13, 2014. Dictamen 1/17, 2019. Venezuela c. Consejo, 2021). Sin embargo, el Tribunal de Justicia había examinado, hasta ahora, cómo determinados instrumentos extranjeros podían afectar a la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión, mientras que, en esta sentencia, interpreta un texto de la Unión cuyo principal objetivo es preservar la autonomía de dicho ordenamiento jurídico frente a interferencias externas. Esta evolución en la interpretación de la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión merece ser resaltada y será analizada en los siguientes párrafos.

2.2. Artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo

Las dos primeras cuestiones prejudiciales versan sobre la interpretación del artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo de la Unión Europea.

La jurisdicción nacional quiere saber, en primer lugar, si la prohibición establecida en dicha disposición se aplica incluso a falta de instrucciones por parte de las autoridades administrativas y judiciales de los terceros países que han adoptado las sanciones. Esta pregunta es relevante teniendo en cuenta que los tribunales alemanes, en litigios anteriores que nunca llegaron hasta el Tribunal de Justicia, habían considerado que la prohibición del artículo 5 solo se aplicaba cuando había una decisión de un órgano judicial o administrativo dando efecto a las sanciones (Petición de decisión prejudicial en Bank Melli Iran, 2020), mientras que otras jurisdicciones, por ejemplo las italianas o las holandesas, no exigían tales decisiones (Debevoise & Plimpton, 2021).

Para interpretar el artículo 5 del Reglamento, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta, como es habitual, el tenor de la disposición, el contexto y los objetivos perseguidos por el Estatuto de bloqueo (Bank Melli Iran, 2021, par. 43). Respecto a su tenor, y dada su formulación amplia, el Tribunal de Justicia concluye que el artículo 5, párrafo primero, se aplica incluso a falta de instrucción de las autoridades administrativas o judiciales. La misma interpretación se deduce del contexto. En cuanto a los objetivos se refiere, el Tribunal de Justicia señala que el Estatuto de bloqueo no permitiría evitar la aplicación extraterritorial de las leyes enumeradas en el Anexo si la prohibición del artículo 5 estuviera supeditada a la adopción de instrucciones por parte de las autoridades de los terceros países que han adoptado esas leyes (Bank Melli Iran, 2021, par. 49). El Tribunal de Justicia adopta por tanto una interpretación expansiva del artículo 5 del Estatuto de bloqueo de la Unión Europea, en la misma línea que el Abogado General Hogan, pero en contra de la interpretación seguida hasta ahora por los tribunales alemanes.

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia se pronuncia sobre el efecto directo horizontal del artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo de la Unión Europea. Señala que este artículo está formulado en términos claros, precisos e incondicionales, imponiendo una prohibición de respetar las sanciones previstas en las leyes del Anexo (Bank Melli Iran, 2021, par. 57). Por tanto, esta disposición tiene un efecto directo horizontal y puede ser impugnado en un litigio civil iniciado por una persona contra otra persona. Como consecuencia de su efecto directo, el artículo 5, párrafo primero, impone una prohibición que se aplica directamente, en este caso, a Telekom. Dicha prohibición solo conoce una excepción, la cual está definida en el párrafo segundo y permite a las personas a quienes se aplica la prohibición solicitar una autorización para incumplirla total o parcialmente.

Si bien la prohibición definida en el artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo puede ser invocada directamente por Bank Melli Iran en un proceso civil, esta disposición no se opone a que una persona termine los contratos sin motivación y sin autorización, siempre que no lo haga para respetar las leyes mencionadas en el Anexo y, por tanto, para cumplir con las sanciones de terceros países (Bank Melli Iran, 2021, par. 62). Sin embargo, esto plantea dificultades para determinar las razones por las cuales un operador económico está cumpliendo con las sanciones y, como consecuencia, demostrar una posible infracción del Estatuto de bloqueo. Para garantizar la plena eficacia del artículo 5, párrafo primero, la carga de la prueba recaerá sobre la persona que está respetando las leyes del Anexo sin autorización. Por tanto, en el caso de autos, Telekom deberá demostrar de modo suficiente que, mediante la terminación de los contratos celebrados con Bank Melli Iran, su comportamiento no tenía por objeto respetar las sanciones impuestas por Estados Unidos (Bank Melli Iran, 2021, par. 67). Como consecuencia de este razonamiento, el Tribunal de Justicia se ve obligado a invertir la carga de la prueba para garantizar la eficacia del artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo.

2.3. Consecuencias del cumplimiento e incumplimiento del Estatuto de bloqueo

Las dos últimas cuestiones prejudiciales se refieren a la compatibilidad de las sanciones resultantes del incumplimiento del artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo con los artículos 16 y 52 de la Carta.

En virtud del Código Civil alemán, una terminación de un contrato contraria al artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo de la Unión Europea sería nula y, por tanto, carente de eficacia jurídica (Art. 134 Código Civil alemán). Además, el artículo 9 del Estatuto de bloqueo establece que los Estados miembros impondrán sanciones eficaces, proporcionadas y disuasorias en caso de vulneración de cualquier disposición del Reglamento. En aplicación de dicha disposición, el derecho alemán prevé una sanción administrativa de multa por el incumplimiento del Estatuto de bloqueo (Art. 82 Aussenwirtschaftsverordnung [Ordenanza Alemana sobre Comercio Exterior]. Rovetta, Pandey y Smiatacz, 2021, p. 50). La jurisdicción alemana se plantea entonces si las consecuencias del incumplimiento del Estatuto de bloqueo podrían ser incompatibles con los derechos fundamentales y, más concretamente, con la libertad de empresa (Art. 16 CDFUE).

El Tribunal de Justicia admite que la nulidad de la terminación de los contratos conllevaría una limitación de la libertad de empresa (Bank Melli Iran, 2021, par. 77), la cual incluye “el derecho de toda empresa a poder disponer libremente, dentro de los límites de la responsabilidad que asume por sus propios actos, de los recursos económicos, técnicos y financieros de que dispone” (Bank Melli Iran, 2021, par. 78). Sin embargo, la libertad de empresa no constituye una prerrogativa absoluta y “puede quedar sometida a un amplio abanico de intervenciones del poder público” (Bank Melli Iran, 2021, par. 81). En virtud del artículo 52, párrafo primero, CDFUE, cualquier limitación a la libertad de empresa debe ser establecida por ley, garantizar el contenido esencial de esta libertad y respetar el principio de proporcionalidad.

El Tribunal de Justicia parece inclinarse por la conformidad de las sanciones alemanas con la libertad de empresa, aunque deja la cuestión relativamente abierta. La limitaci ón impuesta a la libertad de empresa está establecida por ley y respeta el contenido esencial de dicha libertad. El artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo no implica una limitación absoluta de respetar las leyes incluidas en el Anexo puesto que el artículo 5, párrafo segundo, de este texto legislativo permite que se autorice a una persona a respetar total o parcialmente las leyes del Anexo cuando su incumplimiento lesione gravemente los intereses de esa persona o los de la Unión. Tales autorizaciones son concedidas por la Comisión, la cual, en virtud del artículo 4 del Reglamento de Ejecución 2018/1101, tendrá en cuenta criterios no cumulativos como si es probable que los intereses protegidos estén en peligro, la existencia de un vínculo con el tercer país, o el efecto adverso sobre el ejercicio de la actividad económica. Además, Telekom no está obligada a mantener relaciones contractuales con Bank Melli Iran; la terminación de los contratos celebrados solo está prohibida si está motivada por la voluntad de respetar las leyes mencionadas en el Anexo (Bank Melli Iran, 2021, par. 88). Para evaluar la proporcionalidad de la limitación a la libertad de empresa, el Tribunal de Justicia considera que debe tenerse en cuenta la posibilidad de que Telekom quede expuesta a sanciones de los Estados Unidos por incumplir las medidas adoptadas contra Irán, así como la magnitud de dicha penalidad (Bank Melli Iran, 2021, par. 92). También debe tenerse en cuenta el hecho de que Telekom no haya presentado una solicitud de autorización en virtud del artículo 5, párrafo segundo, del Reglamento (Bank Melli Iran, 2021, par. 93). Estas consecuencias deben ser ponderadas con el logro de los objetivos del Estatuto de bloqueo perseguidos mediante la anulación de la terminación de los contratos, consistentes en proteger el ordenamiento jurídico establecido así como los intereses de la Unión. El tribunal alemán es ahora el competente para llevar a cabo este ejercicio de ponderación y determinar si la anulación de la terminación de los contratos es compatible con la libertad de empresa, tal y como está prevista en el artículo 16 CDFUE.

A pesar de la respuesta del Tribunal de Justicia, que se inclina por la compatibilidad de las sanciones resultantes del incumplimiento del Estatuto de bloqueo con la Carta, la sentencia pone de manifiesto la consecuencia paradójica del Estatuto de bloqueo: independientemente de la decisión que adopten los operadores económicos respecto al cumplimiento o incumplimiento de la legislación europea, se exponen a ser sancionadas por alguien (Bank Melli Iran, 2021, par. 92). En el caso de autos, si Telekom decide anular la terminación de los contratos celebrados con Bank Melli Iran para cumplir con sus obligaciones en Derecho de la Unión Europea, se expone a sanciones por parte de Estados Unidos por no cumplir con las sanciones impuestas a Irán. Si, en cambio, Telekom mantiene la terminación de los contratos, podría estar incumpliendo el Estatuto de bloqueo y se expondría a sanciones conforme al artículo 9 del Reglamento. Dichas sanciones, como señala el Tribunal de Justicia, deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias, y deberán adecuarse a la gravedad de las infracciones que castigan (OPR-Finance, 2020, par. 26. Bank Melli Iran, 2021, par. 73). Más allá de estos criterios comunes, los Estados miembros son competentes para definir las sanciones que consideren adecuadas, puesto que no existe armonización en este ámbito, siempre que se respeten los principios generales del Derecho de la Unión y los derechos fundamentales (Bank Melli Iran, 2021, par. 72). Esta paradoja es una de las mayores críticas al Estatuto de bloqueo en las conclusiones del Abogado General Hogan, y una de las principales razones por las que una modificación del Estatuto de bloqueo parece imprescindible.

Esta sentencia presenta varios elementos que le otorgan un gran interés, al subrayar la importancia de algunos de los grandes principios generales del Derecho de la Unión Europea y hacer hincapié en la necesaria autonomía estratégica que la Comisión Europea viene defendiendo en los últimos meses. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Estatuto de bloqueo de la Unión Europea se modificará próximamente, la sentencia debe ser leída a la luz de los probables cambios que serán introducidos en esta área.

3. LA SENTENCIA BANK MELLI IRAN COMO BÚSQUEDA DE UN EQUILIBRIO ENTRE LEGALIDAD Y GEOPOLÍTICA

La sentencia Bank Melli Iran muestra las posibles tensiones entre los principios impuestos por el ordenamiento jurídico de la Unión Europea (3.1) y los intereses geopolíticos de esta región en el orden global (3.2). El Tribunal de Justicia trata de encontrar un equilibrio entre ambos intereses, definiendo así los límites del Estatuto de bloqueo pero subrayando al mismo tiempo la extensión de la autonomía estratégica de la Unión Europea. Sin embargo, las dificultades en la aplicación del Estatuto de bloqueo que se desprenden de esta sentencia indican la urgencia de reformar el sistema actual de lucha frente a la extraterritorialidad de las sanciones (3.3).

3.1. Reglas de interpretación del Estatuto de bloqueo: certezas y preguntas abiertas

Las tensiones y dificultades que resultan del Estatuto de bloqueo son evidentes. El Abogado General Hogan así lo recuerda en diversas ocasiones a lo largo de sus conclusiones (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, pars. 5, 87, 95 y 136). Por ello, la aplicación de este acto no lleva necesariamente a soluciones “justas” (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, par. 5) o “coherentes” (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, par. 135). Ante tales dificultades, el Tribunal de Justicia opta por una interpretación plenamente respaldada en los principios generales del Derecho de la Unión y en los derechos fundamentales (3.1.1). Sin embargo, el asunto Bank Melli Iran también plantea algunas dudas en cuanto a las reglas de interpretación del Derecho de la Unión Europea (3.1.2).

3.1.1. El Estatuto de bloqueo como instrumento supeditado a los principios generales y los derechos fundamentales

Para solventar los problemas que plantea el Estatuto de bloqueo, el Tribunal de Justicia opta por una interpretación exclusivamente basada en la legalidad. Esta forma de razonar permite al Tribunal de Justicia no tener que posicionarse sobre la oportunidad del Estatuto de bloqueo. A fin de cuentas, como bien se recuerda en las conclusiones de este asunto, el Tribunal de Justicia no es más que un órgano jurisdiccional cuya labor consiste en interpretar “la legislación debidamente promulgada” (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, par. 137).

El razonamiento del Tribunal de Justicia es, en este sentido, muy diferente al del Abogado General Hogan. Si bien este último responde a las cuestiones prejudiciales en el mismo sentido que el Tribunal de Justicia, no duda en poner de manifiesto que el Estatuto de bloqueo es, cuanto menos, inoportuno. Las sanciones impuestas por Estados Unidos y el Estatuto de bloqueo crean tensiones que “plantean posibles problemas geopolíticos” relativos a conflictos de soberanía y a obstáculos normativos y comerciales. Así, “las empresas europeas se enfrentan a dilemas imposibles – y muy injustos – como consecuencia de la aplicación de los regímenes jurídicos diferentes y directamente contrapuestos” (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, par. 5). Los problemas resultantes de este instrumento provocarán “inevitablemente víctimas colaterales” (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, par. 136). Una muestra de dicha injusticia se plantea en las propias conclusiones. Aunque para el Abogado General Hogan es obvio que muchas empresas muestran reservas éticas con respecto a hacer negocios con Irán, el Estatuto de bloqueo lleva a que dichas empresas deban demostrar que su motivación para terminar estos negocios es “sincera” y responde a “una política de responsabilidad social empresarial congruente y sistemática” 4 y no a la aplicación de las sanciones secundarias impuestas por Estados Unidos (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, pars. 87-89). Aunque esta inversión de la prueba está justificada por motivos de orden público, de respeto del Derecho internacional y como respuesta a una legislación extraterritorial intrusiva (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, par. 97), lo cierto es que lleva a las empresas a deber demostrar algo que, de otro modo, podría justificarse por sí mismo.

El Tribunal de Justicia, en cambio, evita pronunciarse sobre la oportunidad o las consecuencias políticas del Estatuto de bloqueo. Su razonamiento está esencialmente basado en el reconocimiento y la importancia de los principios generales del Derecho de la Unión y de los derechos fundamentales. La sentencia incluye un examen exhaustivo de los derechos fundamentales, un análisis detallado del principio de proporcionalidad, y referencias frecuentes a los principios de eficacia y de primacía. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia interpreta el artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo a la luz de su objetivo de proteger la libertad de empresa de los operadores económicos, consagrada en el artículo 16 de la Carta (Bank Melli Iran, par. 50). El razonamiento del Tribunal de Justicia también se basa en la aplicación de los principios generales, como se desprende del examen del efecto directo del artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo (Bank Melli Iran, par. 57) y de la búsqueda de una interpretación que garantice la eficacia de esta disposición (Bank Melli Iran, pars. 65-67). En realidad, el razonamiento del Tribunal de Justicia puede resumirse en tres ideas: la interpretación que sostiene del Estatuto de bloqueo de la Unión Europea es necesaria para garantizar la eficacia de sus disposiciones, contribuyendo así a la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión Europea, con el único límite del respeto a los derechos fundamentales y a los principios generales.

Este razonamiento es coherente con la jerarquía de normas en Derecho de la Unión Europea, puesto que los principios generales se sitúan por debajo de los Tratados y la Carta, pero por encima del derecho derivado (Craig y De Búrca, 2020, pp. 140 y siguientes). Sin embargo, la importancia acordada a los principios generales es especialmente significativa en un caso como este, tan relacionado con el ámbito de las sanciones. Hemos de recordar que las sanciones se adoptan en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), la cual constituye una política sui generis en Derecho de la Unión. Si bien es cierto que la PESC está sometida a muchas reglas específicas, la normalización de esta política ya ha sido mencionada repetidas veces en la doctrina (Wessel, 2021, p. 72. Carrozzini y Lonardo, 2021. Ruiz Cairó, 2022). Por normalización, se hace referencia, en dicha doctrina, al hecho que la PESC está supeditada a los mismos principios (Wessel, 2018), al mismo papel de las instituciones (Parlamento c. Consejo (Mauricio), 2014. Parlamento c. Consejo (Tanzania), 2016), y, a pesar del tenor de los artículos 24, párrafo primero, TUE y 275, párrafo primero, TFUE (Lisboa), a las mismas vías de recurso que las demás políticas de la Unión (Rosneft, 2017. Bank Refah Kargaran, 2020). Si bien esta normalización ya está ampliamente reconocida, la presente sentencia se distingue de los casos previamente citados, puesto que el presente asunto no trata de sanciones impuestas por la Unión Europea sino de sanciones impuestas por Estados Unidos y frente a las cuales la Unión Europea decide actuar. El Estatuto de bloqueo no constituye, como tal, un instrumento de la PESC, como bien demuestran sus bases jurídicas 5. A pesar de ello, los lazos entre este acto y la PESC son innegables, puesto que todas las medidas basadas en el Estatuto de bloqueo tendrán consecuencias en las relaciones entre Estados miembros y terceros países en materia de sanciones. La plena aplicación de los principios generales a un instrumento jurídico con evidentes vínculos geopolíticos y relacionados con la seguridad es por ello un hecho notable.

3.1.2. Dudas sobre las reglas de interpretación del Estatuto de bloqueo

Si bien el razonamiento del Tribunal de Justicia confirma la jerarquía de normas en el ordenamiento jurídico de la Unión, el asunto Bank Melli Iran plantea dos dudas respecto a las reglas de interpretación del Derecho de la Unión Europea y, por tanto, en última instancia, sobre la jerarquía de normas en el ordenamiento jurídico de la Unión. Estas preguntas surgen como consecuencia de dos elementos mencionados por el Abogado General Hogan y parcialmente confirmados por el Tribunal de Justicia.

En dos párrafos muy cortos, el Abogado General señala, por un lado, que la Nota de orientación de la Comisión sobre el Estatuto de bloqueo, en tanto que acto jurídico no vinculante, no tiene valor interpretativo vinculante y no puede tenerse en cuenta en el examen de las cuestiones prejudiciales (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, par. 50). Por otro lado, afirma que el Reglamento de Ejecución 2018/1101, en tanto que norma de rango inferior, no puede tenerse en cuenta para interpretar las disposiciones del Estatuto de bloqueo (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, par. 51). Ambas cuestiones son, cuanto menos, discutibles.

En cuanto al valor jurídico de la Nota de orientación de la Comisión, la afirmación del Abogado General parece un poco precipitada puesto que el Tribunal de Justicia ha reconocido el valor jurídico de numerosos actos de derecho no vinculante (en inglés, “soft law”) en su jurisprudencia (Gentile, 2020). Dicho reconocimiento es frecuente en las respuestas a peticiones de decisión prejudicial, donde el Tribunal de Justicia ha interpretado muchos actos de derecho no vinculante 6. El Tribunal de Justicia ha tenido en cuenta, incluso, instrumentos internacionales, y no de la Unión Europea, a pesar de no ser vinculantes 7. Yendo un paso más allá, el Tribunal de Justicia ha admitido la posibilidad de introducir un recurso en anulación, en virtud del artículo 263 TFUE, contra un acto jurídico no vinculante si este produce efectos jurídicos, aunque lleva a cabo una interpretación muy restrictiva de este criterio (Bélgica c. Comisión, 2018, par. 29). A pesar de ello, en la sentencia Bank Melli Iran (2021), el Tribunal de Justicia sostiene el mismo punto de vista que el Abogado General señalando que la Nota de orientación de la Comisión no puede ser tenida en cuenta para interpretar el Estatuto de bloqueo (par. 61). La falta de reconocimiento de los efectos que producen los actos no vinculantes es problemática, teniendo en cuenta el incremento de este tipo de actos en el Derecho de la Unión en los últimos años (Gentile, 2020). Dichos efectos son especialmente valiosos cuando se trata de instrumentos específicamente dirigidos hacia las personas y que, sin duda, determinan la actuación de estas últimas, como es el caso de la Nota de orientación, cuyo principal objetivo es responder a las principales preguntas planteadas en relación con la aplicación del Estatuto de bloqueo.

En lo que respecta a la utilización del Reglamento de Ejecución 2018/1101 para interpretar el Estatuto de bloqueo, el razonamiento del Abogado General también es sorprendente. Es cierto que uno no puede examinar la compatibilidad del Estatuto de bloqueo a la luz del Reglamento de Ejecución puesto que el primero es jerárquicamente superior al segundo (Craig y De Búrca, 2020, p. 141). De igual modo que no puede examinarse la compatibilidad de los Tratados respecto a un acto de derecho derivado 8, no podría examinarse la compatibilidad de un reglamento respecto a un reglamento de ejecución (Lenaerts y Guitérrez-Fons, 2020, p. 40). Sin embargo, uno no puede llegar a la misma conclusión en cuanto a la mera interpretación de un acto. De hecho, el Tribunal de Justicia interpreta, en numerosas sentencias, los derechos fundamentales recogidos en la Carta a la luz de disposiciones de directivas. Esta lectura de la jerarquía de normas en el Derecho de la Unión se ve confirmada por la sentencia Bank Melli Iran. El Tribunal de Justicia, aunque no aborda explícitamente esta cuestión, sí se refiere al Reglamento de Ejecución 2018/1101 para interpretar el Estatuto de bloqueo (Bank Melli Iran, 2021, par. 85).

La sentencia Bank Melli Iran subraya por tanto la importancia de los principios generales y los derechos fundamentales en la interpretación de los actos de la Unión. Sin embargo, al pasar por alto el valor interpretativo de la Nota de orientación de la Comisión, el Tribunal de Justicia pierde una oportunidad de recordar la relevancia creciente de los instrumentos de derecho no vinculante y de clarificar su valor en un litigio.

3.2. El Estatuto de bloqueo como instrumento geopolítico para lograr la autonomía estratégica de la Unión Europea

Como previamente señalado, el Abogado General Hogan no duda en pronunciarse sobre los aspectos geopolíticos del Estatuto de bloqueo. En sus conclusiones, deja entrever las razones que llevaron a la Unión Europea a adoptar el Estatuto de bloqueo como respuesta a las acciones tomadas por Estados Unidos. Sus conclusiones empiezan por señalar que la petición de decisión prejudicial, y por tanto el Estatuto de bloqueo, “trae causa directamente de la decisión adoptada en mayo de 2018 por el (entonces) presidente de los Estados Unidos de América, Donald Trump, en nombre de ese tercer país, de denunciar el conocido popularmente como Acuerdo Nuclear con Irán” (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, par. 1). Esta decisión fue la que llevó a la aplicación de sanciones secundarias a actividades desarrolladas por empresas extranjeras. Fueron “estos intentos de competencia extraterritorial acometidos por los Estados Unidos” (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, par. 4) los que resultaron en la adopción de estatutos de bloqueo por la Unión Europea, Canadá o Reino Unido. De estas declaraciones se desprende el elevado valor geopolítico del Estatuto de bloqueo.

El Tribunal de Justicia no sigue la misma línea. Sin embargo, el razonamiento del Tribunal de Justicia está muy basado en el principio de autonomía, dado que el Estatuto de bloqueo se percibe como un instrumento imprescindible para lograr la tan ansiada autonomía estratégica de la Unión. La sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Bank Melli Iran es un reflejo de las medidas adoptadas por la Unión Europea para reforzar su autonomía estratégica o, como lo llamó el presidente francés Emmanuel Macron, soberanía estratégica (Consejo de la Unión Europea, 2022).

La autonomía estratégica se persiguió, inicialmente, en la Política Exterior y de Seguridad Común. El concepto de autonomía estratégica tiene su origen en la Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea (EUGS) de 2016, e implica la capacidad de actuación autónoma de la Unión Europea en cualquier conflicto así como la facultad de disponer de capacidades civiles, militares y materiales propias (Comisión Europea, 2016. Molina García y Benedicto Solsona, 2020, p. 69). La introducción de este concepto se produjo en un momento en que el entorno internacional se había vuelto más conflictivo. La Unión Europea parecía renunciar a exportar sus valores y su modelo de integración y optar por defenderse para evitar que desde fuera se alterasen dichos intereses (Verdes-Montenegro, 2022). Sin embargo, las instituciones europeas han exportado, progresivamente, el concepto de autonomía estratégica a otras áreas. Esta evolución se observó a partir de 2019 pero fue, sobre todo, la pandemia de la COVID-19 la que puso de manifiesto la vulnerabilidad de la política industrial de la Unión Europea (Borrell, 2020. Verdes-Montenegro, 2022, p. 7. Parlamento Europeo, 2020, p. 4). A partir de 2020, la Unión Europea ha ido persiguiendo una mayor autonomía estratégica en su política industrial, económica o sanitaria (Gobierno de España y Gobierno de Países-Bajos, 2021).

La autonomía estratégica está adquiriendo una importancia crucial en la política comercial de la Unión Europea. La Comisión Europea utiliza este concepto en materia de Política Comercial Común desde febrero de 2021, con la publicación de la revisión de la estrategia comercial de la Unión Europea (Comisión Europea, 2021b). La autonomía estratégica, en este contexto, implica la capacidad de defenderse frente a prácticas de terceros países que puedan resultar dañinas para los intereses comerciales de la Unión. La adopción del concepto de autonomía estratégica en la política comercial de la Unión Europea implica un cambio de paradigma en esta área. Si bien las instituciones europeas tradicionalmente apostaban por el multilateralismo, en el marco de la Organización Mundial del Comercio, y por la negociación creciente de acuerdos bilaterales de libre comercio, la estrategia de 2021 indica, en su propio título, que la política comercial será “abierta, sostenible y firme”. Los objetivos multilaterales y bilaterales siguen presentes, pero, con la utilización del adjetivo “firme”, la Comisión Europea muestra un interés creciente en las medidas comerciales autónomas y la necesidad de defenderse frente a amenazas comerciales extranjeras. Algunos ejemplos de actos relacionados con la autonomía estratégica son el mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono (en inglés, “Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)”) o la propuesta de reglamento de lucha contra la coerción.

Aunque la autonomía estratégica ha recobrado una cierta popularidad en los últimos meses, no hay que olvidar que la Unión Europea siempre ha tenido instrumentos para garantizar su autonomía comercial 9. El Estatuto de bloqueo, adoptado en 1996, responde a este objetivo, al prohibir respetar sanciones económicas adoptadas por terceros países cuando ello pueda ir en contra de los intereses de la Unión. Ello significa que, frente a sanciones impuestas a operadores económicos europeos por terceros países, la Unión Europea garantiza el mantenimiento de las relaciones comerciales. Sin embargo, el Estatuto de bloqueo también pone de manifiesto la evolución reciente en las relaciones internacionales puesto que este instrumento había quedado en suspenso durante muchos años y solo ahora, ante unos Estados Unidos más ofensivos, vuelve a aplicarse.

Si bien el Tribunal de Justicia no utiliza la noción de autonomía en su sentencia, sí que menciona que uno de los objetivos del Estatuto de bloqueo es proteger el ordenamiento jurídico establecido y los intereses de la Unión (Bank Melli Iran, 2021, par. 35). Las leyes incluidas en el Anexo del Estatuto de bloqueo “contravienen el ordenamiento jurídico establecido y tienen efectos adversos sobre los intereses de la Unión (…), vulnerando el Derecho internacional y obstaculizando la consecución de los objetivos de la Unión” (Bank Melli Iran, par. 37).

La necesidad de preservar la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión Europea siempre ha sido una cuestión fundamental en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la acción exterior de la Unión. Esta necesidad llevó al Tribunal de Justicia, por ejemplo, a declarar la incompatibilidad del Tribunal europeo y comunitario de patentes con los tratados de la Unión (Dictamen 1/09, 2011), o la imposibilidad para la Unión de adherir a la Convención Europea de Derechos Humanos en 2014 (Dictamen 2/13, 2014). Es cierto que el Tribunal de Justicia parecía demostrar un mayor grado de flexibilidad en materia de Política Comercial Común, señalando por ejemplo que el sistema de resolución de litigios entre inversores y Estados establecido en el Acuerdo de Libre Comercio entre la Unión Europea y Canadá (CETA) no afectaba a la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión (Dictamen 1/17, 2019). Sin embargo, esta sentencia pone de manifiesto los límites de esta flexibilidad, en particular cuando hay elementos de seguridad en juego.

En materia de sanciones, la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión Europea había implicado, en el asunto Kadi I (2008), que el Tribunal de Justicia tuviera la competencia para examinar la compatibilidad de sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas con los derechos fundamentales (par. 282). En la sentencia Bank Melli Iran, el Tribunal de Justicia sigue una lógica similar al interpretar las disposiciones del Estatuto de bloqueo a la luz de los objetivos que este persigue, es decir proteger los intereses de la Unión frente a interferencias externas. Así, el Tribunal de Justicia afirma que no hay por qué aplicar sanciones impuestas por terceros países si así lo determina un acto jurídico de la Unión. El razonamiento del Tribunal de Justicia en materia de sanciones demuestra por tanto la gran independencia acordada a las instituciones y a los Estados miembros respecto del resto de la comunidad internacional. De ese razonamiento, se desprende una Unión Europea asertiva y convencida de su papel en la escena internacional.

La interpretación del Estatuto de bloqueo adoptada por el Tribunal de Justicia es plenamente compatible con los principios generales del Derecho de la Unión y coherente con los intereses geoestratégicos de la región. Sin embargo, esta sentencia pone de manifiesto que los efectos extraterritoriales de las sanciones estadounidenses y los estatutos de bloqueo adoptados por la Unión Europea y otros países perjudican gravemente el comercio y las inversiones internacionales (Iriarte Ángel, 2020b, p. 110). Si bien, en el panorama actual, el Estatuto de bloqueo es sin duda un instrumento necesario, varias propuestas de reforma pueden reducir sus efectos más problemáticos.

3.3. Dificultades en la aplicación del Estatuto de bloqueo y propuestas de reforma

El Estatuto de bloqueo es un instrumento necesario adoptado como consecuencia directa de unas leyes de terceros países, aquellas incluidas en el Anexo, que prevén medidas con efecto extraterritorial (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, pars. 4-5). De hecho, la Unión Europea no fue la única que tomó medidas en respuesta a la legislación estadounidense. Canadá, Reino Unido, México o Cuba disponen de instrumentos similares (Iriarte Ángel, 2020b, p. 97; Smis y van der Borght, 1999). A pesar de ello, el Estatuto de bloqueo de la Unión Europea plantea serios problemas que esta sentencia pone de manifiesto y hacen su reforma un paso imprescindible.

En primer lugar, el Estatuto de bloqueo plantea problemas de uniformidad. A pesar de tratarse de un Reglamento, el cual, en virtud del Artículo 288 TFUE, es directamente aplicable en los Estados Miembros sin que sea necesario un acto de transposición, la falta de claridad con la que están redactadas algunas de las disposiciones del Estatuto de bloqueo han llevado a interpretaciones divergentes en los Estados miembros. Así lo demuestra la primera cuestión prejudicial del asunto Bank Melli Iran, que plantea si la regla establecida en el artículo 5, párrafo primero, del Estatuto de bloqueo requiere, para ser aplicable, una decisión judicial o administrativa. Esta pregunta trae causa en las sentencias divergentes que han sido adoptadas por los tribunales nacionales, algunos de ellos adoptando una lectura restrictiva de dicha disposición mientras que otros han seguido una interpretación más amplia (Debevoise & Plimpton, 2021).

La falta de uniformidad no se limita a la interpretación jurisprudencial, sino que alcanza igualmente al poder legislativo. Aunque el Estatuto de bloqueo establece que los operadores que incumplan las disposiciones allí previstas serán sometidos a sanciones, los Estados miembros son competentes para dictar las sanciones que prevean oportunas. Esto ha llevado a sanciones muy distintas según los países, las cuales pueden ser penales o administrativas y de cuantía variables (Rovetta, Pandey y Smiatacz, 2021, p. 50). España, por ejemplo, aprobó la Ley 27/1998 sobre sanciones aplicables a las infracciones de las normas establecidas en el Regl. 2271/98. Sin embargo, las sanciones previstas en la legislación española son tan leves que a los operadores económicos les puede convenir vulnerar el Estatuto de bloqueo y afrontar dichas sanciones, antes que afrontar las consecuencias de la vulneración de las sanciones dictadas por Estados Unidos (Iriarte Ángel, 2020b, pp. 98-99). Otros Estados, en cambio, sí que han reformado su legislación nacional para adaptar su sistema de sanciones (Iriarte Ángel, 2020a, p. 50). Además de las diferencias en cuanto a la forma y cuantía de las sanciones, su aplicación también varía de un Estado miembro a otro, siendo habitual que algunos Estados miembros no apliquen sus propias sanciones por inaplicación del Estatuto de bloqueo (Rovetta, Pandey y Smiatacz, 2021, p. 45).

En segundo lugar, el Estatuto de bloqueo obliga a los operadores económicos a hacer elecciones que carecen de solución real, como pone de manifiesto esta sentencia. La aplicación del Estatuto de bloqueo expone a los operadores económicos a sanciones por violación de las medidas establecidas en las leyes americanas (Bank Melli Iran, 2021, par. 90). De forma mucho más explícita, el Abogado General Hogan también se refiere a esta cuestión, afirmando que la aplicación del Estatuto de bloqueo puede llevar a soluciones injustas, que puede provocar daños colaterales, y que no está satisfecho por el resultado al que llega su interpretación, la cual pone en situaciones imposibles a los operadores económicos que deben aplicarlo (Conclusiones en Bank Melli Iran, 2021, par. 136).

Por último, la eficacia del Estatuto de bloqueo es discutible (Parlamento Europeo, 2018, p. 6). Esta crítica está fundamentada en la creciente interacción entre las empresas europeas y el sistema financiero de Estados Unidos, el hecho que las sanciones estadounidenses son cada vez más complejas y, por tanto, es más difícil escapar a ellas a pesar del Estatuto de bloqueo, y que este instrumento solo protege parcialmente frente a las sanciones económicas a las que se exponen los operadores europeos, pero no frente a otro tipo de represalias (Parlamento Europeo, 2018, pp. 6-7).

La dificultad de aplicar las disposiciones del Estatuto de bloqueo, así como la disparidad en su aplicación por parte de las administraciones y los tribunales nacionales, han llevado a la Comisión Europea a plantear una reforma de este acto jurídico. Dicha reforma fue planteada en una Comunicación de enero de 2021, unos meses después de la presentación de la petición de decisión prejudicial en el asunto Bank Melli Iran (Comisión Europea, 2021a) 10.

Para que el Estatuto de bloqueo sea eficaz, lo más importante es que tenga un efecto disuasorio, es decir que su mera existencia incite a terceros países a no imponer sanciones extraterritoriales. Para ello, el Estatuto de bloqueo debería ser más coercitivo e imponer sanciones mayores (Hackenbroich, 2020, p. 20). Aunque la Comisión Europea aún no ha presentado su propuesta de modificación, ya ha avanzado algunos de los objetivos perseguidos: simplificar y clarificar las reglas establecidas en el Estatuto de bloqueo y reforzar la autonomía estratégica de la Unión Europea. Respecto al primer objetivo, la Comisión prevé una simplificación de los procedimientos y una posible intervención de la Unión en procedimientos judiciales extranjeros para apoyar a empresas y particulares acusados de no respetar las sanciones. Respecto al segundo objetivo, la reforma del Estatuto de bloqueo se concibe como una de las medidas para luchar contra los intentos de algunos terceros países de influir en la conducta de los operadores de la Unión. La otra gran medida propuesta en la Comunicación de 2021 es la adopción de un acto frente a la coerción económica por parte de terceros países (Comisión Europea, 2021c). En cuanto a la reforma del Estatuto de bloqueo, la consulta pública se llevó a cabo en otoño de 2021 y la propuesta de la Comisión se espera para la primavera de 2022. Ambos instrumentos se inscriben en un panorama comercial internacional incierto, caracterizado por una Organización Mundial del Comercio debilitada por la ausencia de mecanismo de reglamento de diferencias, dificultades significativas para negociar acuerdos comerciales con los principales socios de la Unión Europea 11, y un aumento significativo de las guerras comerciales entre países 12. La adopción de medidas comerciales unilaterales parece esencial en este contexto.

Si la idoneidad del Estatuto de bloqueo puede ser criticada, la necesidad de su existencia es hoy incontestable. La importancia creciente de China en la economía mundial ha llevado a tensiones cada vez mayores con la Unión Europea. Además, la invasión de Ucrania por parte de Rusia ha desencadenado una serie de sanciones sin precedentes, principalmente impuestas por Estados Unidos y la Unión Europea. Ante esta situación, es imprescindible definir un marco jurídico claro que se aplique de manera uniforme a todos los Estados Miembros.

CONCLUSIÓN

La sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Bank Melli Iran tiene una importancia jurídica y geopolítica incontestable. En primer lugar, se trata de la primera interpretación del Estatuto de bloqueo por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Es, por tanto, la primera oportunidad de garantizar una interpretación uniforme de las disposiciones de este instrumento, así como la primera ocasión de controlar la validez de este acto. Teniendo en cuenta las interpretaciones divergentes del Estatuto de bloqueo por parte de los tribunales nacionales, la interpretación del Tribunal de Justicia era urgente. En segundo lugar, la sentencia Bank Melli Iran destaca por el conflicto evidente entre principios del Derecho de la Unión e intereses geopolíticos. Este conflicto es evidente en las conclusiones del Abogado General Hogan. El Tribunal de Justicia, por su parte, trata de dejar los elementos geopolíticos de lado. La sentencia subraya la importancia de los principios generales del derecho para garantizar una lectura homogénea de todos los actos de la Unión Europea. El Tribunal de Justicia se respalda en el principio de autonomía para preservar el ordenamiento jurídico de la Unión de interferencias externas. Aunque las motivaciones políticas detrás del Estatuto de bloqueo son evidentes, el Tribunal de Justicia sigue un razonamiento basado en una interpretación fundamentalmente literal de su texto, tratando de garantizar la eficacia de sus disposiciones.

Este asunto pone de manifiesto los problemas intrínsecos al Estatuto de bloqueo. La difícil interpretación de su texto ha llevado a varios recursos ante tribunales nacionales. El Estatuto de bloqueo no ha permitido una respuesta homogénea frente a las sanciones secundarias estadounidenses, provocando una cierta inseguridad jurídica en los operadores económicos. Además, las soluciones previstas por el Estatuto de boqueo, llevan a los operadores económicos a tener que tomar decisiones “imposibles”, en palabras del Abogado General. Esta sentencia pone de manifiesto las dificultades en la aplicación del Estatuto de bloqueo y las sanciones que pueden recaer en los operadores económicos tanto por aplicar este instrumento como por dejarlo inaplicado.

Frente a esta situación, la Comisión Europea anunció su intención de modificar el Estatuto de bloqueo. Aunque de momento su propuesta aún no ha sido publicada, este es sin duda un texto muy esperado. Las crecientes tensiones comerciales y políticas a nivel global ponen de manifiesto un punto de inflexión en las relaciones entre países. La cooperación multilateral o bilateral está dando paso a un aumento de los conflictos y de las medidas unilaterales. Si bien la Unión Europea sigue prefiriendo la cooperación frente a la acción individual (Comisión Europea, 2021b), debe tener la capacidad de reaccionar frente a injerencias externas y el Estatuto de bloqueo responde a esa necesidad. Por ello, es esencial que la negociación del futuro instrumento sea lo más abierta y participativa posible, logrando así un Estatuto de bloqueo que imponga medidas proporcionales, eficaces y que garanticen los derechos fundamentales de los operadores económicos europeos.

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Ley 27/1998, de 13 de julio, sobre sanciones aplicables a las infracciones de las normas establecidas en el Reglamento (CE) no. 1227/1996, del Consejo, de 22 de noviembre, relativo a la protección frente a la aplicación extraterritorial de la legislación de un país tercero. ES. “BOE” núm. 167 (14 jul. 1998).

Oberlandesgericht Köln (2020). Az. 19 U 118/19.

Petición de decisión prejudicial (presentada el 5 mar. 2020). Bank Melli Iran, C-124/20.

Posición común 2007/140/PESC del Consejo de 27 de febrero de 2007 relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán. “DOUE” L 61 (28 feb. 2007).

Reglamento (CE) no. 2271/96 del Consejo de 11 de noviembre de 1996 relativo a la protección contra los efectos de la aplicación extraterritorial de la legislación adoptada por un tercer país, y contra las acciones basadas en ella o derivadas de ella. “DOUE” L 309 (29 nov. 1996).

Reglamento (CE) no. 423/2007 del Consejo de 19 de abril de 2007 sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán. “DOUE” L 103 (20 abr. 2007).

Reglamento (UE) 2016/1036 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, relativo a la defensa contra las importaciones que sea objeto de dumping por parte de países no miembros de la Unión Europea. “DOUE” L 176 (30 jun. 2016).

Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, sobre defensa contra las importaciones subvencionadas originarias de países no miembros de la Unión Europea. “DOUE” L 176 (30 jun. 2016).

Reglamento Delegado (UE) no. 2018/1100 de la Comisión, de 6 de junio de 2018, por el que se modifica el anexo del Reglamento (CE) no. 2271/96 del Consejo, relativo a la protección contra los efectos de la aplicación extraterritorial de la legislación adoptada por un tercer país, y contra las acciones basadas en ella o derivadas de ella. “DOUE” L 199I (7 ago. 2018).

Sentencia TJUE. (2008). Kadi I, C-402/05 y C-41/05 P. ECLI:EU:C:2008:461.

Sentencia TJUE. (2009). Bank Melli Iran c. Consejo, T-390/08. ECLI:EU:T:2009:401.

Sentencia TJUE. (2011). Bank Melli Iran c. Consejo, C-548/09 P. ECLI:EU:C:2011:735.

Sentencia TJUE. (2012). Expedia, C-227/11. ECLI:EU:C:2012:795.

Sentencia TJUE (2013). ICF c. Comisión, T-406/08. ECLI:EU:T:2013:322.

Sentencia TJUE. (2013). Bank Melli Iran c. Consejo, T-35/10 y T-7/11. ECLI:EU:T:2013:397.

Sentencia TJUE. (2014). Parlamento c. Consejo (Mauricio), C-658/11. ECLI:EU:C:2014:2025.

Sentencia TJUE. (2015). Gauweiler, C-62/14. ECLI:EU:C:2015:400.

Sentencia TJUE. (2016). Parlamento c. Consejo (Tanzania), C-263/14. ECLI:EU:2016:435.

Sentencia TJUE. (2016). Philip Morris, C-547/14. ECLI:EU:C :2016 :325.

Sentencia TJUE. (2017). Rosneft, C-72/15. ECLI:EU:C:2017:236.

Sentencia TJUE. (2018). Bélgica c. Comisión, C-16/16. ECLI:EU:C:2018:79.

Sentencia TJUE. (2020). OPR-Finance, C-679/18. ECLI:EU:C:2020:167.

Sentencia TJUE. (2020). Bank Refah Kargaran, C-134/19 P. ECLI:EU:C:2020:793.

Sentencia TJUE. (2020). Venezuela c. Consejo, C-872/19 P. ECLI:EU:C:2021:507.

Sentencia TJUE. (2021). Bank Melli Iran, C-124/20. ECLI:EU:C:2021:1035.

Société Internationale v. Rogers, 357 U.S. 197 (1958).

United States v. Brodie, 174 F. Supp. 2nd 204 (E.D. Pa. 2011).

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